ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………7

1.1 Статус и полномочия органов местного самоуправления городского округа……………………………………………………………………………….10
1.2 Особенности организационных структур управления муниципальным образованием в России и за рубежом………………………………………..........21
1.3 Алгоритм анализа действующей организационной структуры управления муниципальным образованием……………………………………………………27
ГЛАВА 2 АНАЛИЗ И ОЦЕНКА ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ В ЧЕЛЯБИНСКОМ ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ
2.1 Анализ организационной структуры, состава и полномочий органов местного самоуправления в Челябинском городском округе…………………...41
2.2 Анализ организационной структуры и организации деятельности представительного органа местного самоуправления…………………………...42
2.3 Анализ организационной структуры и организации деятельности исполнительного органа местного самоуправления……………………………..48
2.4 Анализ показателей результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления………………………………………………..63
2.5 Выявление проблем функционирования действующей организационной структуры управления муниципальным образованием………………………….74
ГЛАВА 3 РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ В ЧЕЛЯБИНСКОМ ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ
3.1 Рекомендации по совершенствованию организационной структуры управления муниципальным образованием в Челябинском городском округе………………………………………………………………………………..79
3.2 Оценка эффективности мероприятия по совершенствованию организационной структуры управления муниципальным образованием……………………………………………………………………………………98
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………………100
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК……………………………………………101
ПРИЛОЖЕНИЯ
ПРИЛОЖЕНИЕ А. СТРУКТУРА ОРГАНОВ МСУ…………………………....105
ПРИЛОЖЕНИЕ Б. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА ГОРОДСКОЙ ДУМЫ ГОРОДА ЧЕЛЯБИНСКА …....................................................................106
ПРИЛОЖЕНИЕ В. СТРУКТУРА АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДА …………...107

ВВЕДЕНИЕ

Муниципальное управление - относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности муниципальное управление появилось в стране лишь в 90-х годах XX века вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции России, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В силу этого муниципальное управление имеет свою специфику, отличающую его от других видов управленческой деятельности, в том числе от государственного управления.
Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на стадии становления.
Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Практический опыт организации местного самоуправления, особенно на низовом, поселенческом уровне, крайне невелик. В силу всего вышеизложенного муниципальная власть остро нуждается в квалифицированных кадрах, способных эффективно управлять муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной сферы в рыночной среде, разрабатывать и реализовывать местные программы развития, привлекать к этой работе бизнес-структуры, общественные объединения, все слои населения, умело взаимодействовать с органами государственной власти. Подготовка таких кадров требует серьезной работы, в том числе выпуска учебной литературы.
Объектом муниципального управления является организационная структура управления муниципального образования. В качестве субъекта выступает население муниципального образования, объединенное общими интересами в решении местных проблем жизнеобеспечения и развития, - местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные жителями и действующие от их имени.
Предмет муниципального управления - является методика анализа и оптимизации организационных структур управления муниципального образования.
Муниципальное управление тесно связано с системой государственного управления. Почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе, проходят через местные органы власти, которые могут стать либо преградой на пути реализации государственной политики, либо ее мощным катализатором. Следовательно, не только муниципальные, но и государственные служащие должны разбираться в системе муниципального управления. Во многих сферах деятельности задачи государственной и муниципальной политики тесно взаимосвязаны. Термин "городское управление" распространился в литературе как обобщающий, поскольку во многих странах муниципалитетами считаются только города, а для сельских самоуправляемых территорий существуют другие названия. В таком контексте городское управление равно муниципальному. Однако в России муниципальными образованиями являются не только города, но и сельские поселения, административные районы и иные территории. Учитывая, что муниципальное управление в городской и в сельской местности имеет существенные различия, отдельные проблемы муниципального управления изложены в учебнике в основном применительно к городскому управлению, а рассмотрение особенностей муниципального управления в сельской местности выделено в отдельную главу.
В научном смысле муниципальное управление можно рассматривать как составную часть общей науки об управлении в сложных социально-экономических системах и одновременно как составную часть муниципальной науки - о местном самоуправлении. Это комплексная наука, включающая элементы ряда дисциплин: экономики, права, политологии, социологии, демографии, теории управления и многих других. Это отражает многогранный характер самой муниципальной деятельности.

Основной целью диплома является разработка рекомендаций по совершенствованию организационной структуры управления муниципальным образованием в Челябинском городском округе.
В соответствии с поставленной целью задачами дипломной работы являются:
1. Ознакомиться со статусом и полномочий органов местного самоуправления городского округа;
2. Сравнить особенности организационных структур управления муниципальным образованием в России и за рубежом;
3. Проанализировать алгоритм анализа действующей организационной структуры управления муниципальным образованием;
4. Проанализировать анализ организационной структуры, состава и полномочий органов местного самоуправления в Челябинском городском округе;
5. Проанализировать анализ организационной структуры и организации деятельности представительного органа местного самоуправления;
6. Проанализировать анализ организационной структуры и организации деятельности исполнительного органа местного самоуправления;
7. Проанализировать анализ показателей результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления;
8. Выявить проблемы функционирования действующей организационной структуры управления муниципальным образованием;
Для создания дипломной работы использовались книги, журналы, статьи, энциклопедии, сайты.

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ

1.1 Статус и полномочия органов местного самоуправления городского округа

Понятие «структура органов местного самоуправления» введено в юридическую практику в следующем контексте «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Под самостоятельностью населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления подразумевается - право населения соответствующей территории решать указанный вопрос, как через прямое волеизъявление, так и через представителей «органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным Законом 1995 г., и перехода на двухзвенную систему муниципальных образований, в Федеральном законе 2003 г. предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.
Прежде всего, наличие в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации стало обязательным, тогда как по Федеральному закону 1995 г. обязательным было наличие представительного органа. Закрепление правового статуса администрации позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов, как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджетный процесс, предусмотренный Бюджетным Кодексом РФ.
Существенно изменен в Федеральном законе 2003 г. статус главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования его глава:
Избирается на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава;
В случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;
В случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
Не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1000 чел.).
Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной власти.
Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует избираемый из числа.......

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Методичка Федеральный Закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»
2. Книга одного автора:
Зотов, В.Б. Система муниципального управления: Учебник для вузов
- М.: «ОЛМА-ПРЕСС», 2008. – 259 с.
3. Книга одного автора:
Зотов, В.Б. Система муниципального управления в схемах: Учебное пособие.
- М.: «Ось-89», 2007. – 192 с.
4. Книга одного автора:
Зотов, В.Б. Основы муниципального управления: Учебник для вузов - М.: «ОЛМА-ПРЕСС», 2006 – 2-е изд., доп. и пепер. – 624 с.
5. Книга одного автора:
Чиркин, В.Е. Система муниципального управления: Учебник. - М.: «Юристь», 2007. – 379 с.
6. Книга одного автора:
Сердюк Н.П. Система государственного и муниципального управления: Рабочая программа дисциплины. - Красноярск: КрасГУ, 2002. - 10 с.
7. Книга одного автора:
Мищенко В.В., Капустян Л.А., Милых Т.Г. Государственное и муниципальное управление: Методические указания по выполнению дипломных проектов. - Барнаул: Изд-во Алт. гос. ун-та, 2007. - 17 с.
8. Книга одного автора:
Лысов О.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебно-методическое пособие. - СПб.: ГУАП, 2004. - 131 с.
9. Книга одного автора:
Кузнецов В.В. Современные проблемы местного самоуправления и экономики территорий: Текст лекций. - Ульяновск: УлГТУ, 2007. - 121 с.
10. Книга двух авторов:
Гиясова И.В., Кожухина О.Н. Муниципальное управление: Методические указания. - Тамбов: Издательство ТГТУ, 2006. - 24 с.
11. Книга двух авторов:
Широков А.Н., Юркова С.Н. Муниципальное управление. Учебник
12. Книга трех авторов:
Лапин В.А., Крестьянинов А.В., Коновалова И.Н. Основы местного самоуправления М.: Дело, 2006. - 256 с.
13. Книга одного автора:
Кузнецов В.В., Ваховский В.В. Местное самоуправление в системе государственного управления: Учебное пособие. - Ульяновск: УлГТУ, 2009. - 127 с.
14. Книга под редакцией:
Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / Под общ. ред. В.В. Маркина, А.В. Осташкова. - Москва, Изд-вo Эксклибрис Пресc, 2008. - 321 c.
15. Книга одного автора:
Зюзина Е.Б. Государственное и муниципальное управление: Учебно-методическое пособие для вузов. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 2008. - 22 с.
16. Книга одного автора:
Бабун Р.В. Введение в специальность: Конспект лекций для специальности "Государственное и муниципальное управление" (специализация - муниципальное управление). - Новокузнецк: РИО НФИ КемГУ, 2003. - 58 с.
17. Книга двух авторов:
Бабун Р.В., Муллагалеева З.З. Вопросы муниципальной экономики: Учеб. пособие / Мoск. обществ. науч. фонд. - М., 2001. - 143 с.: табл. - (Б-кa мeст. самоуправления; Вып. 35). - Библиогр.: с. 143.
18. Книга одного автора:
Алёхин Э.В. Экономика государственного и муниципального сектора: Учебное пособие. - Пенза: Изд-во ПГУ, 2010. - 172 с.
19. Книга одного автора:
Алёхин Э.В. История государственного и муниципального управления в России: Учебное пособие. - Пенза: Пенз. гoс. ун-т, 2006. - 219 с.
20. Книга одного автора:
Алёхин Э.В. Государственный и муниципальный сектор экономики в Российской Федерации: Учебник. - Пенза: Изд-во ПГУ, 2011. - 180 с.
21. Книга трех авторов:
Якунин В., Сулакшин С., Фонарёва Н. Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации. Том 2: Нормативный пакет М.: Научный эксперт, 2009. - 352 с.
22. Книга под редакцией:
Проблемы современного государственного управления в России. Материалы научного семинара / Пoд рeд. В.И. Якунина; Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Выпуск № 3. - М.: Научный эксперт, 2006. - 112 с.
23. Книга одного автора:
Алёхин Э.В. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. - Пенза: Пенз. гoс. ун-т, 2007. - 170 c.
24. Книга одного автора:
Хайниш, С. В. Эффективность организационных систем. Из опыта управленческого консультирования. – М.: МНИИПУ, 1997. – 121 с
25. Книга одного автора:
Черепенко, С. В. Повышение эффективности деятельности строительного предприятия на основе рационализации организационной структуры управления: Дис. канд. экон. наук, Спб.. 2006. - 166 с.
26. Книга трех авторов:
Гегедюш, Н.В., Мокеев М.Д., Масленникова Е.Ф. Государственное и муниципальное управление: конспект лекций
27. Книга одного автора:
Федорова, Н. Н. Оценка эффективности организационной структуры управления предприятием в процессе адаптации к рынку / Дис. на соискание ученой степени к.э.н. – Москва 2000. – 201 с.
28. www. chelabinck.ru
29. www. garant.ru
30. www. consultant.ru
31. www. otherreferats.allbest.ru
32. www. cheladmin.ru
33. www. alleng.ru
34. www. sbiblio.com
35. www. gsom.spbu.ru
36. www. orags.narod.ru
37. www. yourlib.net
38. www. revolution.allbest.ru
39. www. chel-edu.ru
40. www. smo74.ru

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ, УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА

ФАКУЛЬТЕТ УПРАВЛЕНИЯ

Кафедра________________

Фамилия Имя Отчество

Анализ и совершенствование системы местного самоуправления на примере МО "Васильевский"

Дипломная работа студента(ки) ____курса________формы обучения

Специальность «___________________________________________»

Допущено к защите на ГАК

Зав. кафедрой

доктор экономических наук, профессор

Н.И.Архипова

«__»____________201 г.

Научный руководитель

старший преподаватель

Л.Н.Солянкина

«__»_____________201 г.

г. Санкт-Петербург

Введение

1. Теоретические основы местного самоуправления

1.3 Функции МСУ

2.Анализ системы МСУ в Санкт-Петербурге

2.2 Функции

2.3 Особенности

2.4 Сравнительный анализ городов федерального значения

3.3 Улучшение состояния системы МСУ в Санкт-Петербурге на примере МО Васильевский»

Заключение

Приложения

Введение

Опыт проведения преобразований в различных сферах социальной и экономической жизни показал, что только те из них имеют шанс на успех, которые осознанно поддерживаются на региональном и местном уровнях, одобряются населением. В условиях кризиса данный тезис не только не потерял своей актуальности. Напротив, в данной ситуации «от того, насколько синхронно, совместно, солидарно будут действовать государство с одной стороны, и гражданское общество с другой стороны, - зависит успех».

Сложившиеся условия требуют максимально внимательного отношения к эффективности работы органов власти и управления всех уровней, обоснованности новых планов и программ, концентрации имеющихся ресурсов. Обеспечение сбалансированного социально-экономического развития выступает не как самоцель, а как инструмент решения главной задачи органов государственной власти и местного самоуправления - повышения качества жизни россиян.

Актуальность исследования состоит в том, что специфика системы местного самоуправления опирается на властные структуры в вопросах реализации, в пределах собственной компетенции закрепленных полномочий, на гражданское общество при максимальной приближенности и взаимодействии с населением, а также на хозяйствующих субъектов, представляющих собой муниципальные образования – производителей и потребителей продукции и услуг с собственным бюджетом. Это позволяет говорить о целесообразности принципиально нового подхода к функционированию и возможностям отдельных институтов властных полномочий. Система местного самоуправления как раз является таким единым институтом, который сочетает в себе все вышеперечисленные составляющие.

Проблематика исследования заключается в том, что интенсивность конкуренции на отечественном рынке такова, что появились явные признаки спада деловой активности, годовое количество вновь открываемых компаний и фирм сравнимо с количеством компаний, которые прекратили свою деятельность. Появилась тенденция основного ограничения доступности формирующейся конъюнктуры регионов и округов для существенной части населения государства, которая обусловила рост таких проблем как безработица, снижение здоровья и качества жизни. Решение настоящих злободневных социально-экономических проблем в сфере формирования регионов и округов нашего государства требует широкого применения в региональной практике рационального подхода к формированию эффективных конкурентных стратегий, ориентированных на текущие и перспективные социальные и экономические потребности населения.

Таким образом, основные тенденции регионального развития и их роль в обеспечении общественно-социального развития, комплексное исследование широкого круга данных проблем, связанных с доступным и качественным удовлетворением потребностей населения региона на основе рыночных механизмов региональной конъюнктуры, до сих пор не получили достаточного развития. Однако практика обеспечения экономической эффективности на основе оптимизации управления конкурентоспособностью регионов настоятельно требует комплексного анализа накопленного опыта работы.

Цель исследования состоит в теоретической и практической реализации методологии оптимального управления в сфере регионального развития для создания определенных преимуществ для общественно-социальной и экономической сферы.

В соответствии с заданной целью в дипломной работе автор ставит следующие задачи:

1) рассмотреть методы и способы совершенствования МСУ и использования для решения общегосударственных задач повышения уровня и качества народного представительства во власти, а также широкого участия граждан России в решении задач социально-экономического развития;

2) проанализировать возможные методы, связанные с повышением уровня доверия населения к власти, чтобы решить вопросы вовлечения населения в работу, связанную с самоуправлением территорий посредством перехода от простого информирования населения о своей деятельности к обсуждению и выработке единой позиции в отношении местных проблем;

3) изучить, какими функциями наделены в сфере развития гражданского общества органы местного самоуправления, каким образом эти функции влияют на обеспечение обратной связи между населением и властью, как возможно организовать работу по организации и содействию осуществления гражданского контроля;

4) как можно дополнить перечень вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления соответствующими полномочиями, включая организацию мониторинга реализации стратегии развития страны на местном уровне и качества реализации социальных функций государства с представлением соответствующих предложений органам государственной власти;

5) провести комплексное исследование потребительских характеристик, провести анализ ресурсного обеспечения на основе планирования объема материальных, трудовых, финансовых ресурсов для предоставления необходимых услуг во всех сферах и определить концепции стратегического развития структуры МСУ на примере региона МО «Васильевский».

Объектом исследования является методология анализа и совершенствования структуры и ресурсного обеспечения МСУ на примере МО «Васильевский».

Предметом исследования – являются показатели развития МО «Васильевский», а также показатели других МСУ федерального значения, которые необходимы для проведения сравнительного анализа.

Методика исследования - это материалы, при помощи которых исполнена работа. Методологическая основа исследования – это системный подход, методы сравнительного анализа, логического моделирования и экспертная оценка. Осуществленные в данном исследовании наблюдения опираются на достижения экономической науки, науки об управлении. Использованы труды отечественных и зарубежных авторов по проблемам анализа хозяйственной деятельности, концепции стратегического управления, формирования системы социального партнерства, развития методов управления МСУ и современного взаимодействия органов местного самоуправления с федеральным центром. Автор использовал также данные социально-экономического развития и материалы статистических сборников Госкомстата РФ по вопросам состояния здоровья населения России и по вопросам состояния материальной базы муниципальных учреждений.

Теоретическую основу исследования составляет комплексный анализ процессов управления и развития МО «Васильевский». В работе использованы – постановления государственных и правительственных органов Российской Федерации по вопросам модернизации и развития МО «Васильевский». При разработке поставленных целей и задач использовались труды отечественных и зарубежных авторов, материалы, опубликованные в средствах массовой и электронной информации, личные исследовательские наблюдения.

В соответствии с намеченными целями и задачами в первой главе исследования будут раскрыты теоретические аспекты возникновения и дальнейшего развития основ самоуправления в РФ и дана оценка ситуации в развития МСУ. Вторая глава исследования посвящается анализу и тенденциям социально-экономического развития МСУ в масштабах федерального значения и в городе Санкт-Петербург. И в третьей главе исследования речь пойдет о целях и стратегических ориентирах социально-экономического развития МСУ на примере МО «Васильевский».

Глава 1. Теоретические основы местного самоуправления

1.1 Основные этапы становления системы МСУ в РФ

Общепризнанные принципы и нормы международного права, а также ряд международных договоров Российской Федерации устанавливают правила регулирования вопросов, связанных с организацией местного самоуправления (статья 15 Конституции Российской Федерации). Из них главным международным актом в вопросах, которые связанны с местным самоуправлением, является Европейская хартия местного самоуправления, которая была принята Советом Европы 15 октября 1985 года (Российская Федерация является членом Совета Европы с 28 февраля 1996 года) . Европейская хартия ратифицирована Государственной Думой 20 марта 1998 года и вступила в силу на территории Российской Федерации с 1 сентября 1998 года Хартия в которой установлен ряд важнейших принципов, которые формально лежат в основе организации местного самоуправления, а также гарантируют права органов местного самоуправления .

Важная правовая основа самоуправления в любой стране Европы заключается именно в Европейской Хартии местного самоуправления, которая была принята Советом Европы 15 октября 1985 года. Значительная роль в реализации данной Хартии принадлежит Конгрессменам местных и региональных властей Европы. Они представляют собой членов совещательного органа, который состоял в то время из двух палат - Палаты местных властей и Палаты регионов. Уже с 1996 года, Россия, которая является членом Совета Европы, а именно ее делегация, участвует в работе Конгресса. 18 февраля 1996 года европейская Хартия местного самоуправления стала функционировать в России, после того как она была подписана от имени Российской Федерации в городе Страсбурге и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 года.

Европейская Хартия МСУ в целом заключается в том, что самоуправление естественным образом отвечает местным потребностям и определенным корпоративным интересам населения МО, при этом орган МСУ должен иметь права на свободный выбор решений. Способы, средства их реализаций в объеме предоставленных полномочий используются под личную ответственность органа местного самоуправления. Довольно важным условием жизнеспособности местного самоуправления является наличие достаточного экономического и финансового основания для его поддержания.

Европейская Хартия местного самоуправления, описывая в статье 9 финансовые ресурсы органов местного самоуправления, подмечает, что орган местного самоуправления имеет право в рамках национальной экономической политики владения достаточным количеством собственных финансовых ресурсов, которые они могут свободно использовать исключительно в рамках своих полномочий и решения тех или иных местных вопросов.

Судебная защита местного самоуправления также гарантируется. Она находится на особом месте в системе правовых гарантий. Возможность судебной защиты получила свое закрепление в ряде международно-правовых актов. Орган местного самоуправления, в соответствии со статьей 11 Европейской Хартии местного самоуправления, должен обладать правом на судебную защиту для того чтобы гарантировать им обеспечение возможности свободно осуществлять свои полномочия и для соблюдения закрепленного конституцией и законодательством страны ряда принципов местного самоуправления.

Есть также определенный список моделей местного самоуправления в Российской Федерации. В юридической литературе разработаны 5 главных моделей МСУ:

1) сущностная;

2) функциональная;

3) организационно-структурная;

4) материально-финансовая;

5) правовая.

В последнее время выделяется также один тип модели - «территориальный». Все данные модели являются взаимообусловленными, а также подтвержденными конституционными нормами.

Дореволюционный этап был отмечен различными реформаторскими изменениями в области местного самоуправления. Самые существенные реформенные реорганизации были осуществлены к началу 60-х годов XIX века, когда вскоре после упразднения крепостного права императором Александром II был подписан указ правительственному Сенату о вступлении в законную силу с 1 января 1864 года «Положения о земских учреждениях». Самым существенным фактором, способствующим появлению на свет земства, стал указ от 19 февраля 1861 года, в соответствии с которым больше 20 миллионов крепостных крестьян приобрели «вольные».

Земская реформа, которая произошла в 1864 году и городская реформа, произошедшая в 1870 году, преследовали единственную цель - децентрализовать управление и развить начала местного самоуправления в Российской Империи. В основании преобразований лежали две идеи. Первая - выборность власти. Такой вид самоуправления подразумевает, что все органы местного самоуправления избираются и контролируются избирателями. Они находились бы под наблюдением со стороны представительных властей, а эти ветви власти проконтролировал бы законодатель. Земские органы самоуправления были приверженцами государственных властей, старались поддерживать легитимность и постоянство в обществе. Ко второй идее относится предложение о том, что местное самоуправление должно иметь реальный финансовый базис своей деятельности. С XIX века до 60 % всех собираемых с территориальных округов платежей оставалось в приказе земства, то есть, городов и уездов, а 20 % направлялось в казну государства и губернии.

Перед Февральской революцией 1917 года в земствах уже осуществлялась работа по самофинансированию в 43 губерниях Российской Империи с совместным количеством жителей около 110 миллионов населения. Функционирование земств осуществлялось при помощи двух основных принципов: самоуправление и самофинансирование.

Первый принцип осуществлялся при помощи избрания руководящих органов, а также формирования строений аппаратов управления, определения главных курсов своих действий, подбора и обучения специалистов, формирования и распределения местных бюджетных средств. Советский этап развития органов самоуправления начался с времен Октябрьской революции и ознаменовался полной реконструкцией земских управлений.

Повсеместную ликвидацию земств ввели большевики, так как они считали земские органы самоуправления наследством буржуазного строя, и, кроме того, политикой нового Правительства была централизация власти, а земства, как известно, предусматривало ее децентрализацию. Ликвидация земств завершилась летом 1918 года.

Это был вполне закономерный процесс, так как новый режим подразумевал тотальный контроль, а местное самоуправление дает экономико-социальные, финансовые и даже политические права и свободу, самостоятельность, в то время как идеи социализма опираются на державу пролетарской диктатуры и тоталитарный режим, то есть, на государство, которое по своей природе является централизованным .

В процессе формирования и функционирования органов местного самоуправления в эпоху дореволюционной Российской Империи, можно было особо выделить следующие важнейшие принципы, являвшиеся особенностью отечественной муниципальной школы:

1) принцип разнообразия конфигураций органов местного самоуправления, который был связан с особенностями социально-экономического развития территориальной целостности Российской Империи, с главными различиями культурно-национального и религиозного этноса;

2) принцип невмешательства органов местного самоуправления в активную политическую жизнь, так как считалось, что основной задачей органов местной самоуправления было удовлетворение первоочередных нужд жителей, и страна строго следила за тем, чтобы органы МСУ не выходили за границы этих полномочий;

3) принцип размежевания объектов ведения и ресурсов между степенями властных полномочий, когда разграничительный порядок строится не по позиции достаточности, а по позиции наивысшей результативности применения их предоставленным уровнем;

4) принцип передачи органам МСУ сравнительно широких прав в экономических и хозяйственных областях при сохранении контроля со стороны центра. Основаниями предоставления некоторых полномочий, в основном, были колоссальные территориальные масштабы Империи; и стремительное развитие во второй половине XIX и начале XX веков городских и земских образований, услуг здравоохранения и культуры.

Накопленный до революции опыт МСУ, в основном земских органов самоуправления, после революции был забыт и утерян. И в годы советского режима можно отыскать многие позитивные образцы основания МСУ.

Системы местного самоуправления, которые функционировали в Советском Союзе, а также в РФ в 80-е годы XX века, характеризовались следующим образом. В соответствии с Конституцией СССР, местные Советы обязаны были возглавлять на своей территории государственные, хозяйственные и социально-культурные строительные объекты; ратифицировать плановые проекты экономического и общественного развития, а также местный бюджетный фонд; руководить подвластными им органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями; гарантировать соблюдение законодательства, охранять государственный и общественный порядок, стоять на охране прав граждан; и способствовать упрочению обороноспособности государства.

В границах собственных полномочий органы МСУ должны были гарантировать масштабное экономическое и общественное развитие непосредственно на их собственной территории; реализовывать проверку соблюдения законодательных актов размещенными в этом территориальном округе предприятиями, организациями и ассоциациями вышестоящего подчинения; согласовывать и проверять их деятельность в сфере землепользования, экологического законодательства, строительства, правильного применения рабочих ресурсов, производства товарного ассортимента народного потребления, социально-культурных, бытовых и иных сфер обслуживания населения.

Интерес к проблемным вопросам по поводу самоуправления в России возрос лишь во второй половине 80-х годов, к тому времени, когда признали нужду в переходе от административной к преимущественно экономической составляющей методики управления. Понемногу началась утверждаться точка зрения, что органы МСУ - это независимый уровень реализации народом власти, которая принадлежит ему в соответствии с Конституцией РФ. Тогда же стал утверждаться взгляд на то, что демократические устои общества возможны только при отъединении органов МСУ от государственного центра. Главным практичным шагом в данном отношении стала ратификация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» .

В соответствии с вышеуказанным законодательным актом, система органов МСУ стала включать в себя местные Советы, а также органы территориальных общественных советов и комитетов микрорайонов, домовых, уличных, квартальных, сельских комитетов и других органов, а кроме того, местные референдумы, собрания и иные конфигурации прямой демократии. Первичного территориального уровня местного самоуправления добился сельский совет, районный поселок, городской район. Закон урегулировал предоставление союзным и автономным республиканским автономиям право независимо определять и другие уровни.

Следующим этапом развития стал постсоветский переходный этап. Главной ступенью развития реформы муниципального управления, как уже указывалось выше, стало принятие 9 апреля 1990 года Закона Союза Советских Социалистических Республик, который назывался «Об общих началах местного самоуправления местного хозяйства в СССР». Кроме характерных особенностей, в соответствии с которыми широкие полномочия передавались МСУ, появилось и укрепилось понимание тех условий, что данные полномочия и работа органов самоуправления должна была базироваться на твердой финансовой и экономической основе.

Костяк местного хозяйства должен был состоять из коммунальной собственности. Она охватывала объекты, которые создавались или приобретались органами МСУ за счет принадлежащих им средств, а также передавались им безвозмездно союзными и республиканскими органами. Муниципальные предприятия получили в соответствии с этим законом преимущественное право употребления местных природных и материально-технических ресурсов.

Следующим этапом принято считать ратификацию Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» , в соответствии с которым местные представительные органы власти избирались народонаселением на основании всеобщих, равноправных и прямых избирательных прав при проведении тайного голосования сроком на пять лет. Исполнительно-распорядительные органы МСУ, которые были подотчетны подобающему Совету, а также вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в границах их полномочий, представляли собой местную администрацию. Глава администрации местных органов власти избирался при помощи всеобщих прямых и равноправных выборов путем тайного голосования тоже сроком на 5 лет. Глава администрации исполнял свои полномочия, опираясь на принцип единоначалия. Все вопросы он должен был решать путем подчинения и управления органами и структурными подразделениями местной администрации. Подобным образом, утверждение органов МСУ в РФ сопровождал переход от исполкомовско-коллегиальных форм исполнительной деятельности к позиции единоначалия в руководстве МСУ.

Возникшие к середине 90-х годов массовые демократические преобразования в РФ привели к тому, что начала восстанавливаться наличествовавшая в дореволюционный период идея отделения МСУ из системы органов государственной власти.

В 1993 году была принята новая Конституция РФ, которая зафиксировала законодательно положение о том, что органы местного самоуправления больше не входят в систему органов государственной власти. В соответствии со ст. 132 определялась сфера проблем местного значения: «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» .

В Конституции Российской Федерации 1993 года в главе 1 статьи 12 местное самоуправление впервые было определено как база всего конституционного строя государства Россия. Данное требование учитывается Европейской Хартией о местном самоуправлении. МСУ признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Составная часть российской правовой системы, как это следует из статьи 15 Конституции Российской Федерации, представляет собой ряд общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. По этой причине, правовая основа местного самоуправления и представляет собой Европейскую Хартию местного самоуправления, которая ратифицирована Федеральным законодательством от 11.04.1998 года. Хартия определяет ряд основных принципов, в соответствии с которыми, вместе с российской Конституцией, федеральным, региональным и муниципальным законодательством, строится местное самоуправление в Российской Федерации.

Особое значение имеют юридические гарантии осуществления МСУ. За ограничения прав местного самоуправления законодательством предусмотрена юридическая ответственность. Таким образом, с данного момента в РФ на конституционном уровне было утверждено местное самоуправление - специфичная степень власти, поскольку выделение органов МСУ из системного аппарата органов государственной власти определило оригинальное дробление государственных функций по вертикали.

Существенным событийным этапом в становлении системы МСУ в России было принятие ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . В законодательном акте органы МСУ характеризовались как самостоятельные, и их функции должны были осуществляться под их собственную ответственность. Право граждан на реализацию местного самоуправления регулируется такими тезисами закона, как: признание равенства граждан; права в соответствии с выборами избирать или быть избранными в органы МСУ; а также равноправный доступ к муниципальным службам.

Так определились главные принципы основания местного самоуправления в РФ, которые и предоставляют на современном этапе широкие возможности разнообразия конфигураций его воплощения в жизнь. Тем не менее, жители РФ в силу всевозможных причин, так же, как и раньше не могли в совершенной мере участвовать в исполнении народовластия через органы МСУ. Тогда, в качестве одной из самых существенных конституционно-правовых реформ в России была проведена реформа местного самоуправления. Учитывая исторический опыт развития органов МСУ в РФ и при применении передового зарубежного опыта, была начата реформа, которая, в конечном счете, помогла на правовой основе закрепить двухуровневый характер МСУ . В результате проведенной реформы народонаселение будет иметь возможность активнее участвовать в жизни своего округа, области, района и проявлять инициативу в осуществлении власти органами МСУ.

1.2 Понятие и принципы МСУ в РФ

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в нашей стране признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий является самостоятельным органом. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления не считаются частью или участником системы органов государственной власти. В пункте 2 статьи 3 данного основополагающего документа говорится о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, местное самоуправление представляет собой одну из форм реализации народом своей власти.

Также главные моменты и принципы данного института особенно подробно освещены в главе 8 Конституции Российской Федерации, в которой статьями 130, 131, 132 и 133 закреплены общие положения об организации местного самоуправления в России.

В соответствии с информацией из вышеперечисленных статей, местное самоуправление в Российской Федерации позволяет принимать самостоятельные решения по некоторым вопросам, которые имеют только лишь местное значение. Например, среди таких вопросов могут быть такие моменты как владение, использование и распоряжение элементами муниципальной собственности. Принятие решений по вопросам производится собранием граждан через созыв референдумов, выборов, а также других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Смена границ территорий, непосредственно в которых имеет силу местное самоуправление, возможна только лишь с учетом населения соответствующих территорий [приложение 1].

Орган местного самоуправления самостоятельно управляет элементами муниципальной собственности, осуществляют формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, устанавливается местный налог и количество сборов, осуществляется охрана общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Европейская Хартия местного самоуправления "Собрание законодательства РФ", ратифицированная в России в 1998 году, дает определение местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения .

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дается более широкое понятие местного самоуправления, согласно которому местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Вышеперечисленные нормативные акты являются непосредственной правовой основой организации местного самоуправления в России наряду с другими законами и подзаконными актами [приложение 2]. К другим законам относится Федеральное Законодательство: ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» , которые применяются в части, не противоречащей положениям главы 12 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, и утрачивают силу с 1 января 2009 года. Также существует и действует ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» , который обеспечивает защиту данных прав в случае их нарушения.

К подзаконным актам относятся Указы Президента РФ: «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» , «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» , «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» , а также Постановления Правительства РФ, приказы Министерства Юстиции РФ в данной сфере и другие законодательные акты.

Таким образом, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, Указы Президента РФ, Постановления Правительства и другие нормативно-правовые акты.

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

1. Принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти.

2. Выступая теоретической основой муниципального строительства, принципы помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки.

3. Принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления.

4. Принципы местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран-членов Совета Европы.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

в) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

д) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

ж) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

з) гласность деятельности местного самоуправления;

и) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

к) государственная гарантия местного самоуправления.

Благодаря общим принципам, в соответствии с которыми функционирует МСУ, его органы осуществляют свою работу слаженно и в соответствии с определенным порядком. Но, в то же время, их работа предопределена теми устоями, которые существуют в данной территории и подчиняются обычаям и традициям жителей, принимавших участие в формировании МСУ.

1.3 Функции МСУ

Под понятием «функции местного самоуправления» понимается ряд основных направлений работы муниципалитета. Функциональный набор возможностей местного самоуправления обусловливается природой его происхождения, местом муниципального самоуправления в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность. Местное самоуправление, является одной из составляющих основы любого демократического строя, так как представляет собой олицетворение народной власти и осуществляет обеспечение приближения управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.

Организованное в соответствии с принципами демократии и децентрализации власти, имея определенную самостоятельность в принятии различного рода решении по всем вопросам местного значения, местные самоуправления могут способствовать наиболее оптимальному сочетанию местного и общегосударственного интереса, более эффективному процессу реализации социально-экономических возможностей и потенциальных возможностей самоуправляющихся единиц на территории страны.

Местное самоуправление, являясь частью демократической системы управления обществом и государством, через самостоятельное решение вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5) охрана общественного порядка;

6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской федерации, федеральными законами.

Центральное место в управленческом цикле, осуществляемом в муниципальном управлении (как, впрочем, и в корпоративном), занимает планирование. Все остальные управленческие функции, в конечном счете, зависят от того, каковы цели организации и каковы способы их достижения, что и определяется в ходе планирования. Таким образом, планирование можно определить как деятельность, направленную на определение целей и способов действия, обеспечивающих достижение этих целей.

Сущность планирования можно охарактеризовать посредством рассмотрения четырех его аспектов, которые Г. Кунц и О. Доннел определили как « вклад планирования в достижение поставленных целей и задач ведущую роль планирования, вездесущность планирования, эффективность планов» . И хотя перечисленные выше аспекты планирования были первоначально выделены для корпоративного менеджмента, их значение для рассмотрения сущности муниципального управления ничуть не меньше.

Начнем с того, что цель любого плана, будь-то долгосрочный план социально - экономического развития или же любой производный от него документ, заключается в том, чтобы облегчить достижение целей и задач муниципального образования. Этот принцип вытекает из самого характера любой организации, которая существует для достижения целей посредством сознательного сотрудничества. Отсюда следует вывод о том, что планирование как функция местного самоуправления возможна лишь только тогда, когда к постановке целей и определению системы мер по их достижению привлекаются как можно более широкие слои населения.

Поскольку действия руководителей органов муниципального управления в отношении организации, руководства и контроля рассчитаны на то, чтобы способствовать достижению целей муниципального образования, то планирование логически предшествует выполнению всех других управленческих функций. И хотя на практике все управленческие функции переплетаются между собой, «планирование уникально в том отношении, что оно устанавливает цели, необходимые для всех групповых усилий». Следует отметить также и то, что планирование не только устанавливает цели, и способы их достижения, но и устанавливает нормативы контроля, т.к. нельзя контролировать незапланированные действия .

Планирование представляет собой ряд функций всех, кто так или иначе на профессиональном уровне занимается управленческой деятельностью, и органы муниципального управления в этом отношении не являются исключением. Естественно, что характер и объем плановой работы будет изменяться в зависимости от полномочий, которыми располагают конкретные работники муниципальных органов. Однако, в любом случае ни одна должностная инструкция или любой другой регламентирующих деятельность работников муниципального управления документ не может так ограничить облает их выбора, чтобы они не обладали ни малейшей свободой действия, без чего не может быть планирования, т.к. планирование по своей природе всегда предполагает выбор из определенного количества, альтернативных действий.

Степень эффективности плана, а, следовательно, и всей деятельности, связанной с разработкой плана и плановой деятельности устанавливается количественной степенью того вклада, который ими вносится в процесс осуществления цели и задачи, перед определенным муниципальным образованием. Исследуя уровень эффективности плана важно не забывать о том, что вовсе не любой план способен автоматически привести к полному достижению даже верно намеченных целей. Эффективные планы смогут принимать во внимание те затраты, которые будут связаны с его реализацией, а также то, что они не должны превышать возможную выгоду.

Чтобы лучше понять необходимость планирования, рассмотрим следующие факторы, выделенные для корпоративного менеджмента, но которые не менее значимы и для муниципального управления. После того как в ходе планирования были определены цели и способы их достижения наступает время организации. Функция организации заключается в разработке структуры заданий и властных отношений, которое обеспечивают достижение целей местного самоуправления.

Функция организации в муниципальном управлении обеспечивает формирование системы органов управления муниципальным образованием, их внутренней структуры, связей как внутри этих органов, так и между ними. Особое значение в этой связи приобретает формирование оптимальной организационной структуры органов муниципального управления. Кроме того, данная функция управления обеспечивает согласование и взаимодействие совместной деятельности органов управления нескольких муниципальных образований, а также с региональными и федеральными органами власти. Наконец, данная функция направлена на формирование механизмов взаимодействия органов муниципального управления с предпринимательскими структурами, которые действующими на территории муниципального образования.

«Руководство и лидерство - по определению Г. Кунца и С. О Доннела - являются межличностными аспектами управления, посредством которых подчиненные могут понять цели предприятия и наиболее эффективно и рационально содействовать их достижению» .

Функция руководства непосредственно направлена на сотрудников организации и призвана обеспечить такое их поведение, которое преследует достижение целей организации, в данном случае системы органов муниципального управления. По этой причине эффективное лидерство становится высокоценным качеством руководителя, имеющим особое значение в сфере муниципального управления еще и потому, что нередко такому руководителю приходится обеспечивать не только должное поведение работников муниципалитета, но и отдельных организаций и предприятий ему непосредственно не подотчетных, а также тех или иных групп населения, проживающего на территории муниципального образования.

Однако какими бы выдавшимися лидерскими качествами не обладали руководители, это может оказаться недостаточным, если в системе органов муниципального управления не обеспечена должная мотивация, которая в практике управления, проявляется в формировании различных систем стимулирования деятельности, направленной на достижение общеорганизационных целей.

Содержание контроля - как завершающей функции управления состоит в том, чтобы, сравнивая полученные результаты деятельности муниципального управления с плановыми, определять в случае необходимости корректирующие меры. В самом общем виде функция контроля в муниципальном управлении может быть представлена как совокупность трех взаимосвязанных элементов, а именно:

Определения стандартов (нормативов), которых необходимо достигнуть;

Информации, которая фиксирует отклонение между действительностью и планируемыми стандартами;

Корректирующих действий, направленных на достижение запланированных стандартов.

Завершая рассмотрение функций управления, следует еще раз отметить, что «изолированное» рассмотрение отдельных функций - удобный методический прием, в практической же деятельности выделить отдельные из рассмотренных выше функций зачастую крайне сложно уже в силу того они взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Поскольку важнейшим средством осуществления государственной власти является институт права, то государственное, конституционное и административное отрасли права регламентируют организацию и деятельность государственного механизма, определяя структуру и компетенцию органов государственного управления. В связи с тем, что состав общих и частных функций для каждого уровня муниципального управления определяется на основе компетенции, устанавливаемой законодательством, то этот состав функций остается единым для каждого уровня управления.

Методы науки муниципального управления обеспечивают преобразование компетенции органов муниципального управления в функции управления и на их основе построение структуры и процесса муниципального управления. Функция управления отождествляется с компетенцией органа управления. Компетенция органа управления является сложной правовой категорией, структура кс торой включает предмет ведения, права и обязанности. Под предметами ведения в юридической литературе понимаются сферы общественной жизни, в которых действует орган управления и в которых он юридически компетентен. Под сферами общественной жизни понимается среда, где действует орган управления, т.е. круг ее деятельности.

Далее утверждается, что свои функции и задачи органы управления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей, которые характеризуются как полномочия. Они реализуются на основе следующих принципов:

1) негативного регулирования (разрешено все, что не запрещено);

2) субсидиарности (передача большего числа функций управления объектами органам МСУ);

3) позитивного регулирования (регулирования сверху).

Полномочия - это, прежде всего: а) принятие решений по внутренним и местным вопросам; б) решение функций общегосударственных.

Проблематика создания, функционирования и совершенствования муниципального управления исследует наука муниципального управления, которая использует такие понятия, как цель, задача, функция, право, ответственность органов управления, цель, задача, обязанность, право и ответственность работников этих органов.

По той причине, что большинство органов муниципального управления формируются и действуют в соответствии с законодательством, а закон создаются на базе понятий юридической науки («компетенция», «полномочия»), возникает необходимость соотнесения этих понятий с понятиями науки муниципального управления («функция», «обязанность»), что позволит обеспечить правовое обоснование деятельности органов муниципального управления и их работников.

Поэтому, с позиции науки муниципального управления под термином «полномочия органа управления» целесообразно понимать совокупность функций органа управления и его прав; под термином «полномочия работника органа управления» - совокупность обязанностей работника и его прав.

Выполнение этой сложной работы, заключающейся по существу в переводе понятий юридической науки на понятия науки управления сопряжено с определенными трудностями, являющимися источником ошибочных решений. Для их исключения необходимо законодательные и другие нормативные юридические акты по вопросам организации, функционирования и совершенствования муниципального управления создавать с использованием понятий науки муниципального управления - цель, задача, функция, обязанность.

Вывод по первой главе: в результате исследования, проведенного в первой главе, удалось выяснить теоретические аспекты формирования и развития в Российской Федерации института МСУ. Длительный промежуток советского периода, на протяжении которого народовластие в стране было фактически реорганизовано, повлиял на демократические устои России и отбросил развитие экономики и социального спектра в регионах и областях далеко назад. Лишь на сегодняшний момент времени после долгих реформ и правового урегулирования Правительством и законодателями были созданы условия для благоприятного развития органов МСУ и регионов, за которые они отвечают. Но такое положение дел не исключает и возникновения проблем. Об этом пойдет речь во второй главе исследования.

Глава 2.Анализ системы МСУ в Санкт-Петербурге

2.1 Характеристика системы МСУ

Ряд основных параметров системы местного самоуправления был установлен в процессе конституционно-правовой реформы, которая проводилась в 1993–1995 годах. Конституция Российской Федерации, а после и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (далее – Закон) помогли заложить базу из основных принципов формирования и функционирования органов МСУ. «Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Санкт-Петербурга» . Принципы народовластия закреплены в пункте 1 статьи 4 Устава города .

Процесс формирования главных и основополагающих принципов построения системы осуществлялся в довольно сложных условиях, что и установило определенные особенности российской модели местного самоуправления. Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства – «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху» . Условия, в которых происходил процесс формирования основных принципов организации местного самоуправления, были характеризованы следующими чертами :

1. Переходная характеристика экономических и правовых условий, вместе с незавершенностью главных правовых процедур формирования государственной власти. Данная черта привела к тому, что закон становился носителем компромиссного характера, при этом сохранял в себе рудименты старой советской системы. С другой стороны, на закон наложило отпечаток и то, что он был первым после Конституции законом о власти, а, следовательно, после его принятия происходила настоящая накаленная борьба между центральной частью государства и региональной властью по поводу его основополагающих положений, по той причине, что законодательными органами впервые были предприняты попытки поставить рамки объема компетенции органов МСУ, уходя от советского принципа соподчинения, в котором “все отвечают за все” .

2. Закон был принят в условиях очень сложного финансово-экономического кризиса, в то время когда федеральные и региональные власти были глубоко заинтересованы в максимальной децентрализации расходных полномочий, так как их собственные доходы в данный период были сильно ограниченными. По этой причине, в тексте Закона закреплен довольно четкий перечень широких полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления. Как раз этим фактом можно объяснить ряд последовавших в этот период процессов стабилизации экономики, которые вплоть до рубежа веков помогали восстанавливать экономику. Но все же именно предоставление таких возможностей органам МСУ обуславливали последующие попытки региональных центров и государственного центра возвратить себе большинство полномочий через вынесение обвинений органам МСУ в их некомпетентности или в неспособности их выполнять . (См. рис. 2.1.)

Интересно, но в соответствии со статистическими и историческими данными, эти процессы были свойственны большинству развитых стран. Чем хуже обстановка экономического кризиса, тем больше появляется полномочий у органов МСУ, как это было в послевоенных Японии и Германии. В рамках постоянно нарастающих оборотов экономического кризиса государственные власти применяют местное самоуправление, присваивая ему звание важнейшего элемента в антикризисном управлении, так как данный уровень власти является наиболее близким по отношению к населению и имеет возможность наиболее гибко управлять ресурсами в интересах функционирования систем жизнеобеспечения населения.

(Рис. 2.1.). Условия принятия Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”

3. Принятие закона осуществлялось в период подготовки вступления России в Совет Европы. По той причине, что признание Европейской Хартии местного самоуправления было обязательным и безоговорочным условием вступления в эту европейскую организацию, закон автоматически максимально адаптировался к европейскому требованию стандартов. На завершающем этапе закон был тщательно проверен рядом специалистов, которые были членами Совета Европы и был признан целиком соответствующим Европейской Хартии местного самоуправления. Это дало возможность Российской Федерации, без каких либо оговорок в 1996 году ратифицировать Европейскую хартию местного самоуправления.

Перечисленные выше факторы обусловили следующие особенности российской модели местного самоуправления.

1. Правовые и организационные механизмы учета местных особенностей

Двухуровневая система законодательного регулирования местного самоуправления (федеральным и субфедеральным уровнем власти). Данная особенность обусловлена федеративным устройством самой государственной власти. Закон вслед за статьей 72 Конституции предусматривает полномочия субъектов РФ по регулированию отдельных вопросов организации и деятельности органов МСУ. В соответствии с конституционными нормами, федеральный уровень может формулировать лишь общие принципы организации местного самоуправления, что в корне отличается от прежнего подхода, когда федеральный закон (в частности, Закон “О местном самоуправлении в РФ” 1991 года) полностью расписывал не только основные принципы, но и процедуры деятельности, создавая тем самым унифицированную модель местного самоуправления для всей страны. При всей привлекательности старого подхода, он невозможен сегодня. И дело не в том, что это не позволяет реализовать существующее правовое поле, а в том, что Россия настолько многообразна по своим географическим, природно-климатическим, хозяйственным, этническим и иным факторам, что попытка подобной унификации приведет к резкому снижению эффективности деятельности этой власти. В свое время это прекрасно понимали государственные деятели Российской империи. До 1917 года в России существовало более двадцати различных систем организации местного самоуправления. Только 37 “русских” губерний из 72 имели унифицированную систему местного самоуправления.

Институциональная обособленность органов МСУ от органов государственной власти (статья 12 Конституции РФ устанавливает, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти) дает право определять структуру органов МСУ по определенной процедуре, самому населению. Положение Конституции об организационной обособленности органов МСУ в рамках властной иерархии позволяет создать необходимый уровень минимальных гарантий для местного самоуправления, что особенно важно для страны, переходящей от системы всевластия государственных чиновников, а также позволяет гибко учитывать особенности местных условий действия власти, строить структуру управления исходя из интересов граждан. В результате действия данного положения в России сложилась достаточно унифицированная система органов местной власти, но в самой внутренней организации каждый орган МСУ, каждый регион имеет свои особенности. Однако данное положение имело и отрицательные последствия. Прежде всего, это касается разрыва информационных пространств и ослабления координации деятельности местных органов государственного управления (территориальные подразделения федеральных и региональных органов власти).

Двухканальная система формирования компетенции органов МСУ (“сверху” государство определяет собственные предметы ведения и делегирует исполнение отдельных государственных полномочий, а “снизу” население так же возлагает исполнение отдельных общественных задач на эти органы) дает возможность наиболее полно учитывать местные особенности. В Законе также предусмотрена возможность передачи государственных полномочий с регионального и федерального уровня на исполнение органам МСУ. (См. рис. 2.2.)

2. Финансово-экономическая модель

Так как концепция закона формировалась в период переходной экономики, в основу финансово-экономической модели были положены принципы, предусматривающие, что главные потребности граждан удовлетворяются через муниципальные и государственные предприятия. На это же была ориентирована и модель финансовых отношений.

При всей “нерыночности” данного подхода на протяжении ближайших лет государство будет вынуждено сохранять его основные черты. Поскольку в советское время инфраструктуре систем жизнеобеспечения были присущи определенные свойства, такие как централизация систем жизнеобеспечения, монополизм в большинстве отраслей муниципального хозяйства, большие объемы социальных обязательств государства. Еще более важной чертой является традиционно низкая налогоспособность населения, что не позволяет строить финансовую модель, только опираясь на налоговые источники (как это делается в большинстве западных стран).

Рис. 2.2. Структура МСУ в Санкт-Петербурге

Принимая во внимание вышеизложенное, следует понять, что российская модель финансово-экономической основы местного самоуправления имеет ряд следующих особенностей:

1. Использование в качестве базы ресурсов муниципальной собственности и самостоятельное хозяйствование.

Основная часть услуг для населения может реализоваться только через муниципальное предприятие или муниципальное учреждение. Муниципалитет Санкт-Петербурга в данном случае принимает двоякую роль, становясь автоматически и собственником, и заказчиком. Данное положение способно сформировать определенные сложности в процессе управления отраслями муниципального хозяйства и привести к созданию местных монополий, так как в качестве заказчика услуг муниципальные учреждения заинтересованы в том, чтобы экономить бюджетные средства и развивать конкурентную среду в отраслях муниципального хозяйства, а как собственник, муниципальное учреждение будет заинтересованно в поддержке муниципального сектора. Чаще всего, интересы собственника занимают главенствующую позицию в деятельности органов Местного самоуправления. Результат этого противоречия приводит к некоторым проблемам, таким как:

1. использование муниципального заказа в крайне ограниченной сфере (как правило, строительство и ЖКХ);

2. отсутствие полноценного планирования и нормирования затрат, поскольку в основе планирования лежат заявки муниципальных предприятий и учреждений;

3. смешение функций заказчика и подрядчика в деятельности предприятий и учреждений, коррупция в органах управления. Поскольку распределение расходной части происходит в интересах определенных групп муниципальных чиновников и работников муниципального сектора.

2. Сильная зависимость от государства – как результат низкой налогоспособности населения и неурегулированности межбюджетных отношений.

Нормы закона о межбюджетном регулировании на основе государственных минимальных социальных стандартов не реализованы. Следствием этого является полный произвол в межбюджетных отношениях. Сами государственные минимальные социальные стандарты, рассматриваются в законе как основа межбюджетного регулирования. Однако это понятие сегодня нечетко определено в законодательстве, что дает возможность сводить его к обычным финансовым нормативам (в этом случае исчезает необходимость в их разработке) или рассматривать их как некоторые идеальные нормы потребления определенных видов услуг (что приводит к невозможности их использования в качестве основы межбюджетного регулирования). Минимальный государственный социальный стандарт должен выступать как характеристика минимального объема и качества услуг (в натуральном выражении), гарантированного государством гражданину. Стоимостное выражение рассчитывается на основе финансовых нормативов (как, например, потребительская корзина). Порядок установления должен определяться федеральным законом, сам стандарт утверждаться Указом Президента РФ на несколько лет, а финансовые нормативы ежегодно устанавливаться Правительством при формировании бюджета .

3. Социально-политические основы МСУ Санкт-Петербурга.

Необходимость в автономии местной власти появляется тогда, когда многообразие форм хозяйственных отношений на местном уровне требует постоянного властного регулирования. Как правило, это связано с переходом к свободному рынку, который порождает большое количество мелких собственников и предпринимателей. Именно “средний класс” является социальной основой существования местного самоуправления, а также основным партнером органов МСУ в Питере. К сожалению, экономический кризис последнего десятилетия и связанное с ним ограничение платежеспособного спроса в большей степени работают на усиление роли государства решении местных проблем и не способствуют формированию гражданских основ общества. С этой точки зрения, в России недостаточно социальных условий для формирования полноценного местного самоуправления. Наше общество, воспитанное на распределительной системе и люмпенизированное за последнее десятилетие, с большим трудом воспринимает саму идею местного самоуправления. В то же время без формирования полноценного МСУ в Санкт-Петербурге невозможно формировать гражданскую позицию людей. В этом проявляется еще одна особенность российской модели, предусмотренной Законом. В нем установлены права населения на гражданские инициативы и право на общественное самоуправление. Но на практике сегодняшняя модель МСУ в Питере реализована в чиновничьем варианте.

2.2 Функции

Под таким понятием как «функции МСУ» понимается ряд основополагающих направлений деятельности муниципальных органов. Функции МСУ в Санкт-Петербурге обусловлены его природой, местом муниципального самоуправления в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность:

1. Обеспечение участия населения ОМСУ в решении вопросов местного значения.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами МО.

3. Обеспечение комплексного социально-экономического развития МО. Этим занимается представительный орган, должностное лицо, муниципальная администрация /исполнительный орган МО.

4. Удовлетворение основных жизненных потребностей.

5. Охрана общественного порядка.

6. Защита интересов и прав МСУ в Питере, гарантированных государством.

Функции МСУ Санкт-Петербурга

местный самоуправление финансирование развитие

Вплоть до начала 1993 года приоритет в форме осуществления местного самоуправления отдавался ряду институтов представительной демократии. Конституция Российской Федерации, выполняя функции регулировки формы осуществления местного самоуправления, на первое место вывела институты непосредственной демократии: местное самоуправление в соответствии с частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, законодатель, выделив в системе местного самоуправления, во-первых, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении - институты прямой демократии, во-вторых, выборный коллегиальный орган как институт представительной демократии и, в-третьих, другие органы местного самоуправления, особое значение придает именно участию населения в решении вопросов местного значения .

Такие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления весьма многочисленны и разнообразны. Это - местный референдум и муниципальные выборы, сходы граждан и территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и многие другие. Хотя, как показывает практика, подчас не только население не готово к эффективному сотрудничеству с властью, но и значительная часть муниципальных служащих не понимает особенности работы с различными категориями населения в принципиально новых условиях, не может и не хочет относиться к населению как к равноценным партнерам. Сегодня возникла реальная необходимость выслушать и понять друг друга, одновременно решая две задачи: приблизить власть к населению и привлечь это население к участию в управлении.

Слабая подготовленность муниципальных служащих к использованию в своей деятельности современных технологий работы с населением, которые имеют очевидные преимущества перед традиционным управлением, тормозит развитие гражданского общества в целом и проведение реформ в местном управлении в частности.

В настоящее время имеется законодательная база, которая позволяет жителям муниципальных образований активно участвовать в решении местных проблем. Это не только Федеральный закон № 131-ФЗ, но также Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и др. Большое количество таких законов принято субъектами РФ. Ими конкретизируются наиболее существенные вопросы организации местных референдумов, выборов органов местного самоуправления и их должностных лиц, территориального общественного самоуправления, проведения публичных слушаний и др. Порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления регулируется также муниципальными правовыми актами

Муниципальная собственность – это собственность муниципального образования (статья 215 ГК РФ), то есть имущество городских и сельских поселений, а также их финансы, которые – в то же время – выделены в отдельную составляющую (совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов, связанных с финансированием тех или иных мероприятий). В настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности – наряду с частной, государственной и иными.

Следует заметить, что если круг субъектов государственной собственности очерчен в российском законодательстве достаточно четко, то этого нельзя сказать о субъектах муниципальной собственности, в отношении которых «употреблена расплывчатая формулировка» – городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования .

На территории муниципального образования Санкт-Петербурга проживает население, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения. Это местное сообщество, которое имеется на территории любого муниципального образования. Понятие «местное сообщество» в российском законодательстве не встречается. Однако закон гласит, что местное самоуправление в Российской Федерации – это «деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункт 1 статьи 28). Здесь главными моментами являются, во-первых, то, что это «деятельность населения», и, во-вторых, что данная деятельность осуществляется в соответствии с интересами населения. В пункте 2 статьи 28 закона говорится, что местное самоуправление выступает в качестве выражения «власти народа» и составляет тем самым «одну из основ конституционного строя Российской Федерации», то есть население России – источник власти на всей ее территории.

Таким образом, из выше сказанного следует, что население муниципального образования также является источником власти на соответствующей территории. А так как местное сообщество – это, по сути, население, проживающее на территории муниципального образования, местное сообщество – источник власти на данной территории, и принятие решений, в том числе касательно муниципальной собственности, здесь осуществляется от лица местного сообщества .

Итак, главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь «управляют муниципальной собственностью» . И на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. К таковым можно отнести:

1) глава муниципального образования;

2) представительный орган муниципального образования;

3) структурные органы и подразделения местной администрации;

4) орган управления муниципальным хозяйством;

5) муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;

6) другие организации с правом управления муниципальной собственностью.

К муниципальной собственности города закон относит средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды. Они выступают в качестве финансовых ресурсов местного самоуправления. Помимо них в состав муниципальной собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество .

Среди наиболее известных и эффективных форм и методов реализации направлений социально-экономического развития территории известна процедура разработки долгосрочных планов, а также антикризисных программ.

Программно-целевой метод предоставляет возможности для последующей реализации комплексных подходов к процессу развития города как единого целого, которое объединяет множество социально-экономических процессов, протекающих в трудовых, бытовых, образовательных, культурных, экологических сферах, а также соединить социальные цели и задачи с ресурсами, которые впоследствии будут необходимы для их реализации.

Программно-целевая методика представляет собой средство развития территории или отрасли и начала применяться еще в середине 60-х годов. Методика смогла доказать степень своей эффективности на примере разработки долгосрочной концепции и основного направления экономического и социального развития страны, которые рассматривались как нормативно-целевые документы. Данные документы были созданы на 1986 - 1990 годы и на период до 2000 года с коректировками. В те же годы было разработано большое количество отдельных целевых программ как на народнохозяйственном, так и на отраслевом, и региональном уровнях.

Однако несбалансированность разрабатываемых программ по ресурсам, отсутствие реального материально-технического обеспечения, ориентация только на административные методы управления приводили к невыполнению большинства программ, в том числе и региональных .

Это объясняется не столько недостатками собственно программно-целевого метода, сколько незавершенностью принимаемых мер и несовершенством системы хозяйственного управления, как страной, так и регионом. Ориентация на механизм отраслевого управления и на административные методы оказалась слабо совместимой с принципами программно-целевого планирования и рыночными методами для решения проблем межотраслевого и территориального характера и явилась существенной причиной относительно низкого вклада территориальных программ в социальный и экономический рост регионов.

В условиях капитализации экономики и развития рыночных отношений в рамках территории МО появляются возможности использования программно-целевого метода для разработки целевых региональных программ, учитывающих новые методы регулирования с учетом интересов всех хозяйствующих субъектов муниципального образования.

То есть, рассматривая экономический механизм муниципального самоуправления, можно сделать вывод о необходимости и возможности использования программно-целевого метода, который позволяет осуществить централизацию действий как при формировании стратегии решения социально-экономических проблем города, так и при определении ресурсного обеспечения ее выполнения. Однако применение программно-целевого метода сегодня принципиально отличается от его использования в прошлом, особенно в рамках МСУ.

Экономическая ситуация не способствует привлекательности долгосрочных инвестиций в производственную и социально-культурную сферу городов и районов. Предприятия, частные лица стремятся осуществлять проекты, дающие немедленную отдачу. В таких условиях концентрация необходимых инвестиций для решения социальных проблем требует от органов местного самоуправления особых методов, связанных с повышением эффективности реализации социально-экономических программ.

Эти методы могут быть основаны на преференциях, предоставляемых инвесторам городских программ, на смешанном финансировании проектов, а также на создании дополнительных льгот, таких как предоставление в аренду нежилых помещений, земли и пр. для развития основной деятельности предприятий, инвестирующих социально-экономические программы города.

Следовательно, первая особенность использования программно-целевого метода в условиях МО заключается в дополнении его методами стимулирования заинтересованности предпринимателей в реализации программ развития территории.

Другая особенность связана с новой процедурой реализации программы. В современных условиях процесс реализации основывается на договорных условиях между органами МСУ и коммерческими организациями.

Третья особенность заключается в коммерциализации услуг социальной сферы, предоставляемых населению МО. При этом на представительные органы местного самоуправления возлагаются обязанности контроля и противодействия расширяющейся коммерческой реализации благ и услуг социально-культурных отраслей.

Таким образом, межотраслевой характер социально-экономических проблем территориального развития обусловливает необходимость использования программно-целевого метода, хотя применение его в современных условиях характеризуется целым рядом особенностей.

Долгосрочные программы развития территории должны составляться совместными усилиями всех уровней управления. На федеральном уровне разработка должна опираться на соответствующие программы субъектов Федерации. В свою очередь субъектам необходимо предусматривать составление программ на уровне городов, а последним - программ развития территориальных образований и местных сообществ. К процессу составления и реализации таких программ на местном уровне должно активно привлекаться население и хозяйствующие субъекты, расположенные на данной территории и реализующие здесь свои интересы и потребности.

Следует отметить, что разработка социальных программ и создание системы социальной защиты населения в соответствии с Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" являются основными направлениями деятельности местных органов власти .

Осуществление программы социально-экономического развития города, основным содержанием которой выступает система социальной защиты населения, предполагает, во-первых, концентрацию в МО ресурсов, достаточных для выполнения мероприятий программы, и, во-вторых, составление и реализацию соответствующих программ на более низких уровнях управленческой иерархии, которые выступают подпрограммами этой программы. Это возможно за счет формирования системы балансов территории, позволяющих выявить источники пополнения финансовых ресурсов и определить комплекс мер по развитию собственной деятельности хозяйствующих субъектов и повышению эффективности их работы.

Разработка программ социально-экономического развития территориальных образований и местных сообществ, входящих в соответствующие программы города и субъекта федерации, является основанием для получения государственных средств для развития того или иного МО. Опыт западных стран также свидетельствует о том, что социально-экономическое развитие местных сообществ осуществляется не только за счет собственных средств. Государство выделяет муниципальным бюджетам субсидии и дотации. Практически во всех странах дотации являются неотъемлемым элементом государственного управления развитием территорий.

Отечественный опыт и опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что финансовая и бюджетная политика формируются исходя из потребностей ресурсного обеспечения планов и программ, форм и методов их реализации. Программы и планы развития территории являются центральным звеном системы местного самоуправления .

2.3 Особенности

То, что произошло с законом Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” в полной мере показывает то, насколько масштабными могут быть особенности и ряд условий, о которых уже шла речь выше. Разработанные в Законодательном собрании проекты закона надолго стали предметом многочисленных противоречий и разногласий с Администрацией города в 1995-1997 годах. На данный момент времени он принят Законодательным собранием Санкт-Петербурга и утвержден. Принятие состоялось в июне 1997 года. Но, несмотря на это, большинство концептуальных основ и структур этого закона не дают возможности видеть и анализировать системы органов местного самоуправления в городе Санкт-Петербург.

Ряд основополагающих идей закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” отражают следующие принципы:

1. Собственная самостоятельность местного самоуправления. Органы местного самоуправления Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией РФ не могут быть составной частью системы органов государственной власти. Такой принцип автоматически породил много проблем, которые связанны с сопряжением органов государственной власти и местного самоуправления, что для такого города как Санкт-Петербург, который является единым хозяйственным и социальным организмом, выступает в первый план.

2. Город Санкт-Петербург представляет собой город федерального значения и относится к субъекту Российской Федерации. При этом он не считается целостным муниципальным образованием и, таким образом, наличие органа местного самоуправления и должностного лица в местном самоуправлении на уровне города Санкт-Петербурга в целом не предусматривается законодательством.

Муниципальное образование в Санкт-Петербурге определяется фактически внутри границы территории существующего административного района города. Соответствующие законы Санкт-Петербурга, например, закон “О территориальном устройстве Санкт-Петербурга” от 25 декабря 1996 года устанавливает определенный перечень территориальной единицы города, в границах которой и будет находиться свыше сты одиннадцати муниципальных образований.

3. Законодательством предусматривается возможность наделить орган местного самоуправления рядом отдельных полномочий, как орган государственной власти. Данная процедура должна определяться соответствующим законом Санкт-Петербурга.

4. Статья 6 “Право граждан на осуществление местного самоуправления” содержит описание форм участия населения муниципального образования в местном самоуправлении. К ним относятся референдумы, выборы, правотворческие инициативы, обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, собрания, сходы граждан, территориальное общественное самоуправление, общественное объединение, обжалование нормативных актов и действий органов и должностных лиц местного самоуправления. Закон предусматривает возможность и иных форм участия населения в местном самоуправлении, не противоречащих действующему законодательству.

Структура органов местного самоуправления Санкт-Петербурга описывается в главе VIII “Организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления”. Закон предусматривает структуру органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, состоящую из представительных и исполнительных органов. К числу первых относятся муниципальные советы, втрое образует местная администрация, глава муниципального образования и подчиненные структуры.

Численный состав членов муниципального совета устанавливается законодательством в рамках от 9 до 30 депутатов и в зависимости от численности всего населения того муниципального образования, о котором идет речь .

Санкт-Петербургский закон предусматривает наличие в муниципальных образованиях местных администраций, которые избираются в муниципальных советах. Должность главы муниципального образования может быть предусмотрена в уставе муниципального образования, но, в то же время, данной должности может и не быть. Если говорить о местной администрации и других органах местного самоуправления в рамках федерального закона, то можно определено утверждать, что структурное строение органов местного самоуправления, включая и наличие главы муниципального образования, его наименования и тому подобное определяются населением самостоятельно (пункты 1,4,6 статьи 14 и пункты 1,4 статьи 16 ФЗ).

По мнению некоторых, в данном случае обнаруживается подспудное, но вполне осознанное желание депутатов представительного органа государственной власти вмешиваться в пределы компетенции местного сообщества. Но в таком случае автоматически появляется потенциальная вероятность обжалования данного рода норм закона в порядке судебного разбирательства.

Кроме того, следует отметить, что ряд вступивших в силу дополнений к Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации” (так называется поправка А.Шишлова, Ю.Лужкова) относительно особенного порядка формирования системы местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге многие кажущиеся противоречия с федеральным законодательством снимает .

Глава II “Предметы ведения муниципальных образований” посвящена описанию компетенции органов местного самоуправления. 2 статьи данной главы перечисляют перечень предметов ведения муниципальных образований и вопросы местного значения такие, как местные финансы и местный бюджет; организация, содержание и развитие муниципальных образовательных и медицинских учреждений; охрана общественного порядка; вопросы планировки и строительства на территории муниципальных образований и по другим вопросам (подпункты 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 28 и 30, пункт 2 статьи 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).

При этом законодатель определил, что разграничение предметов ведения между органами местного самоуправления и органами государственной власти Санкт-Петербурга по указанным вопросам производится законами Санкт-Петербурга.

Понятно, что депутаты Законодательного Собрания введением данных норм постарались максимально обеспечить управляемость Санкт-Петербургом как единым социально-экономическим и хозяйственным образом.

Важнейшей составной частью закона Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” является глава V “Финансово-экономическая основа местного самоуправления”.

В соответствии с федеральным законодательством экономическая основа для местного самоуправления в Санкт-Петербурге представляет собой комплекс, который комбинирует муниципальную собственность, местные финансы, а также имущественные ценности, которые находятся в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, на основе законодательства Санкт-Петербурга, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Состав муниципальной собственности, передаваемой муниципальным образованиям, определяется законами Санкт-Петербурга. За муниципальными образованиями закрепляются на безвозмездной основе природные ресурсы, движимое и недвижимое имущество, ныне находящееся в государственной собственности Санкт-Петербурга.

В состав муниципальной собственности входят: местный бюджет, муниципальные внебюджетные фонды, муниципальные земли, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта и другое имущество.

Вместе с тем вопросы земельных отношений на уровне муниципальных образований в законах практики не прописаны. Хотя для ряда муниципальных образований Санкт-Петербурга это один из самых главных вопросов, и несмотря на то, что Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” дает полномочия органам местного самоуправления, которые “...в соответствии с законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования” (п.3, статьи 29), но до принятия Земельного кодекса РФ, по всей видимости, придется остановиться на том, что есть в законе.

Столь серьезный вопрос как экономические и финансовые основы местного самоуправления сложно регулировать в рамках закона Санкт-Петербурга в условиях отсутствия давно ожидаемого аналогичного федерального закона. К тому же самим муниципальным образованиям принадлежат очень широкие полномочия в финансово-экономической сфере. Так, например, органы местного самоуправления в соответствии с законом могут устанавливать порядок использования земель, находящихся в границах муниципального образования (пункт 3, статьи 29 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).

В этом отношении законодатель оказался скованным жесткими условиями нормотворчества: неразработанностью соответствующего федерального законодательства, отсутствием закрепленного законом порядка разграничения собственности в Санкт-Петербурге на государственную и муниципальную, а так же порядка разграничения соответствующих полномочий.

Особая роль в практическом становлении системы местного самоуправления отводится в законе местным бюджетом. Закон Санкт-Петербурга “О местном самоуправлении” включает в состав бюджета местного самоуправления местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов в соответствии с нормативами, установленными законодательством; финансовые средства, переданные органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий; поступление от приватизации имущества, сдача муниципального имущества в аренду, местных займов и лотерей, внешнеэкономической деятельности; дивиденды от муниципальной доли в уставном капитале предприятий и организаций; дотации, субвенции и иные поступления в соответствии с законами Санкт-Петербурга и решениями органов местного самоуправления и другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

Структура местного бюджета, предложенная законом, совпадает с нормой федерального закона. Статья 35, пункт 2 “Местные бюджеты” закона гласит: “Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно”.

Что касается статей закона, посвященных для всех муниципальных образований нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, созданию муниципальных внебюджетных фондов, компенсации органами государственной власти дополнительных расходов органов местного самоуправления, возникших в связи с решениями, принятыми органами государственной власти (статья 37, 38 закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге”), то они выдержаны в соответствии с требованиями федерального законодательства.

С практической точки зрения вопросы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления Санкт-Петербурга являются первостепенными, особенно в начальный период становления системы местного самоуправления. Именно этим вопросам посвящена статья 23 закона “Взаимоотношения органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления”. Часть I этой статьи содержит нормы, отражающие обязанность органов государственной власти Санкт-Петербурга создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие органам местного самоуправления в осуществлении их функций и полномочий. Закон определяет принятие законодательных актов по вопросам местного самоуправления; принятие решений и иных нормативных актов по вопросам деятельности органов местного самоуправления органами государственной власти Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления в пределах их компетенции, в том числе и по разграничению полномочий; заключение соглашений и договоров между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Закон предусматривает также определение органами государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления условий и порядка взаимодействия между структурными подразделениями органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующих территорий. Возможные споры и конфликты между органами государственной власти и органами местного самоуправления Санкт-Петербурга могут разрешаться, согласно закону, посредством создания ими согласительных комиссий или в судебном порядке.

Наряду с главой VII “ Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятельностью”, закон подробно описывает в статьях 42, 43, 44 главы VI гарантии местного самоуправления.

Это один из наиболее удачно сформулированных разделов закона. Он предусматривает такие гарантии, как полная самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их компетенции, обязанность рассмотрения органами государственной власти Санкт-Петербурга официальных предложений органов местного самоуправления; установление должностным лицам местного самоуправления соответствующих социальных гарантий. Жителям Санкт-Петербурга гарантируется вся полнота прав на участие в местном самоуправлении.

Один из принципиальных вопросов местного самоуправления в Санкт-Петербурге связан с самоорганизацией граждан по месту их жительства в районах, кварталах и иных территориях, не являющихся муниципальными образованиями. Этому посвящена статья 26 закона под названием “Территориальное общественное самоуправление”.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления устанавливается уставами муниципальных образований. Система территориального общественного самоуправления в Санкт-Петербурге включает в себя:

Общие собрания, сходы, конференции граждан и формы непосредственной демократии;

Органы территориального общественного самоуправления - советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков и иные органы самоуправления по месту жительства.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления населения устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами Санкт-Петербурга и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Общие собрания, сходы и конференции граждан созываются по решению муниципального совета и органа территориального общественного самоуправления по мере необходимости. Закон относит к компетенции общих собраний и конференций граждан следующие вопросы:

1) избрание органов территориального общественного самоуправления и принятие уставов или положений о них;

2) утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления и отчетов об их выполнении;

3) решение других вопросов, относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления населения.

Полномочность собраний и конференций прописывается в уставе муниципального образования в соответствии с действующим законодательством. Закон предусматривает возможность передачи органам территориального общественного самоуправления полномочий, входящих в компетенцию муниципальных советов и местной администрации, а также установление сфер совместной компетенции. Органы территориального общественного самоуправления могут являться, согласно закону “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге”, юридическими лицами. Как таковые, органы территориального общественного самоуправления вправе заниматься коммерческой деятельностью для достижения своих уставных целей, создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах; выступать заказчиком по выполнению работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, других объектов социальной инфраструктуры; кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, организаций и учреждений для финансирования целевых социальных программ и организовывать иную экономическую деятельность, не запрещенную законодательством.

Естественно, что для своей деятельности органы территориального общественного самоуправления обладают собственными финансовыми ресурсами. Они образуются за счет доходов от экономической деятельности органов территориального общественного самоуправления, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций и граждан. Важно, что закон предусматривает возможность участия органов территориального общественного самоуправления в заседаниях муниципальных советов с правом общественного голоса. Возможные разногласия между органами территориального общественного самоуправления и муниципальными советами разрешаются согласно норме закона посредством создания согласительных комиссий или в судебном порядке.

Заключительная глава VIII “Заключительные и переходные положения” закона “О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге” содержит ряд переходных положений, позволяющих сохранить переходный режим управления административно-территориальными единицами Санкт-Петербурга в период формирования в пределах их границ органов местного самоуправления. С этой целью предусмотрено, что многие полномочия органов местного самоуправления на указанный период будет осуществлять местная администрация.

Анализ содержания законодательства Санкт-Петербурга показывает, что сложный процесс становления системы местного самоуправления нуждается в активизации нормотворческой работы. Законодателю предстоит в достаточно сжатые сроки разработать и принять законы о разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления Санкт-Петербурга, о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, о разграничении собственности, о финансово-экономических основах местного самоуправления, о минимальных местных бюджетах, о муниципальной службе Санкт-Петербурга и ряд других законов.

Но самой большой проблемой реформы местного самоуправления остается подготовка непосредственно населения к жизни в условиях самоорганизации и самоуправления. Поэтому необходимо развернуть широкую и планомерную работу по просвещению и обучению граждан навыкам и приемам жизни в условиях самоуправления, основам правовой и политической культуры. Одновременно надо активизировать исследовательскую и аналитическую работу по изучению конкретных условий функционирования системы местного самоуправления в различных муниципальных образованиях и регионах России. И совершенно очевидно, что необходимо ускорить процесс формирования местного самоуправления, разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления Санкт-Петербурга.

Вопросы разграничения полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления являются в настоящее время первоочередной проблемой для города. Нерешенность этих вопросов препятствует нормальному взаимодействию органов государственной власти с органами местного самоуправления. Две основные причины тормозят этот процесс:

Во-первых, сказывается тысячелетняя трагедия этатизма в российской политической жизни;

Во-вторых, можно говорить о социально-психологической неготовности населения Санкт-Петербурга брать на себя ответственность за решение вопросов местного значения. К этому необходимо добавить своеобразную информационную блокаду, в которой пребывает население по вопросам местного самоуправления. Так, летние (1997г.) социологические опросы жителей Санкт-Петербурга показали, что 8 из 10 петербуржцев не представляют себе сути местного самоуправления, не знают, чем оно должно заниматься и на какой территории оно должно существовать.

В Санкт-Петербурге, как и во многих иных субъектах Российской Федерации, набрала силу и фактически доминирует одна тенденция, заметно влияющая на процессы взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления, - стремление органов государственной власти, прежде всего администрации, вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, в пределы их законных полномочий. Факт, что решающую роль в становлении местного самоуправления в Санкт-Петербурге играют не инициатива и самодеятельность населения, а политика государственной власти. Самим же населением местное управление еще не востребовано. 17%-ная явка избирателей на выборах муниципальных советов 8 февраля 1998 года, их фактический провал убедительно подтверждают этот вывод.

2.4 Сравнительный анализ муниципальных округов города Санкт-Петербурга на примере МО «Купчино» и МО «Васильевский»

Муниципальный округ Купчино - это муниципальный округ № 73 в составе Фрунзенского района Санкт-Петербурга. Название округа (а также одноименного исторического района Купчино) происходит от названия располагавшейся на этой территории деревни Ку́пчино.

Современная территория города, объединяемая топонимом "Купчино", описывается разными источниками по-разному. С точки зрения энциклопедии Санкт-Петербурга – это местность, ограниченная на севере – улицей Фучика, на востоке – Московской линией железной дороги, на западе – линией Витебской железной дороги. Согласно Реестру названий объектов городской среды Купчино располагается между улицей Фучика, линией Московской железной дороги, проспектом Славы, Софийской улицей, линией Окружной железной дороги и линией Витебской железной дороги .

На самом деле границы Купчина несколько шире. Граница муниципального образования проходит: от улицы Белы Куна по оси Бухарестской улицы до проспекта Славы, далее по оси проспекта Славы до западной стороны полосы отвода Витебского направления железной дороги, далее на север по западной стороне полосы отвода Витебского направления железной дороги до улицы Фучика, далее по оси улицы Фучика до Будапештской улицы, далее по оси Будапештской улицы до улицы Белы Куна, далее по оси улицы Белы Куна до Бухарестской улицы.

Следует отметить значительную простоту коммуникаций внутри района, чего не достает МО «Васильевский» и, с другой стороны, сложность прохода-проезда за его пределы, что дает возможность позволяет чётко выделить территорию, ограниченную линиями железных дорог: старой окружной (Соединительной) – станция Волковская с севера, современной Окружной – станция Купчинская с юга, путями витебского и московского направлений с запада и востока. Таким образом, в понятие "Купчино" включаются значительная часть промзоны "Обухово", Ново-Волковское кладбище и Витебская – Сортировочная улица. Хотя в соответствии с документацией, эти данные неверны.

С исторической точки зрения на право называться Купчином могла бы претендовать только небольшая территория у железнодорожной платформы Проспект Славы, где ранее находилась одноимённая деревня. В начале 1960-х годов приступили к массовому строительству на территории совхоза "Ударник", села Рылеева, посёлка имени Шаумяна, между нынешними улицами Фучика, Димитрова и железнодорожными путями московского и витебского направлений. Именно на эту территорию по наследству перешёл топоним. Сейчас эту местность часто называют старым или северным Купчином. В 1970-е годы границы Купчина сильно расширились на юг. Территорию от окружной железной дороги до проспекта Славы иногда называют новым или южным Купчином.

В связи со строительством КАД, автодороги на Колпино (продолжение Софийской улицы) и активным развитием территорий, находящихся южнее окружной железной дороги, стоит подумать о включении этих территорий и Южной ТЭЦ в понятие "Купчино". Хотя, не исключено, что правильнее было бы причислять эту местность к Шушарам.

Купчино является частью Фрунзенского района. Состоит из пяти муниципальных образований. В законе о территориальном устройстве Санкт-Петербурга Муниципальное образование «Купчино» первоначально обозначено как Муниципальное образование № 73, но в июне 1998 года оно получило имя собственное – «Купчино». Непосредственно на территории округа располагаются около 100 предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения должны вытекать из формулировок вопросов, а выбор варианта решения - из экономических возможностей данного муниципального образования, закрепленных в нормативах используемых ресурсов, набор которых должен соответствовать каждому из вопросов местного значения. Федеральный закон №131-Ф3 (статья 17 и статья 18) большинство правовых норм «привязывает» к конкретному виду муниципального образования (поселение, муниципальный район и городской округ), и ничего не говорит о «внутригородских территориях городов». Для восполнения этого пробела в статье 79 Федерального закона №131-Ф3 следует предусмотреть также возможность правового регулирования полномочий органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по решению вопросов местного значения и наделения МО «Купчино» и МО «Васильевский» большими функциями. Несмотря на небольшую площадь МО «Купчино» образование выполняет все те же самые функции и задачи, которые стоят перед крупным муниципальным образованием.

Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная Россией в 1998 году без оговорок, была воспринята в российском специальном законодательстве и судебной практике в качестве одного из элементов правовой основы местного самоуправления. Однако, безоговорочное принятие всех без исключения положений Хартии не позволяет избежать конфликта при разграничении полномочий между несколькими муниципальными округами в одном и том же городе и органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.

Существует мнение, что статья 132 Конституции Российской представляет собой конституционно определенные вопросы местного значения (или перечень вопросов местного значения), фактически основанное на Указе Президента РФ от 15 октября 1999 года №1370, определившем, что «Конституцией Российской Федерации названы важнейшие вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка», что не бесспорно. Невозможно также с уверенностью утверждать, что Конституция РФ относит к вопросам местного значения «владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью», поскольку эти функции выделены особо (часть 1 статьи 130). Кроме того, в соответствии с бюджетным законодательством формирование, утверждение и исполнение местного бюджета - это компетенция органов местного самоуправления как участников бюджетного процесса, а бюджетные полномочия представляют собой средство решения вопросов местного значения. Согласно налоговому законодательству установление местных налогов и сборов - это налоговые полномочия органов местного самоуправления.

Если Федеральным законом №131-Ф3 регулируются общие принципы организации местного самоуправления, то в законе Санкт-Петербурга и в уставах МО «Купчино» и МО «Васильевский» должны быть установлены с учетом специфических сторон процесса разграничения полномочий между органами органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований при формировании перечня вопросов местного значения должны получить развитие и закрепление следующие принципы: принцип компетенционного равноправия однотипных внутригородских муниципальных образований, гарантирующий равные права всех граждан на осуществление местного самоуправления на территориях больших городов; и принцип несовпадения полномочий органов государственной власти города федерального значения с полномочиями органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по решению вопросов местного значения, позволяющий избежать конфликтных ситуаций в процессе разграничения полномочий между местным и региональным уровнями публичной власти и обеспечить эффективное расходование бюджетных средств двух уровней.

Реальный анализ уставов МО «Купчино» и МО «Васильевский» показывает отсутствие таких положений, или их частичное присутствие. В то же время имеющиеся положения не всегда могут гарантировать их применение при наделении полномочиями муниципальные округа. Устав МО «Купчино» имеет следующее положение: «Наделение органов местного самоуправления муниципального образования отдельными государственными полномочиями осуществляется в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Признанное в судебном порядке несоответствие законов Санкт-Петербурга, иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга, требованиям, предусмотренным федеральным законом, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий». Но в данном Уставе нет ни слова о том, в какой мере МО может наделяться полномочиями.

Глава 4 Устава, которая называется «Формы, порядок и гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления» имеется в обоих уставах. Главные положения главы 4 Уставов МО «Купчино» и МО «Васильевский» являются в основном схожими. Пункт номер 6 статьи 6 главы номер 4 Устава МО «Купчино» добавляет ко всему одно немаловажное положение, которое отсутствует в Уставе муниципального совета МО «Васильевский». Оно гласит: «Граждане имеют право на равный доступ к муниципальной службе». Уставы некоторых муниципальных округов не предусматривают такого положения, несмотря на то, что косвенное указание на такую мысль встречается, но не передает в полной мере главной мысли этого положения .

Действующие Уставы внутригородских муниципальных образований муниципальный округ Васильевский Санкт-Петербурга и МО «Купчино» в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иными федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга устанавливает порядок организации местного самоуправления на территории внутригородского муниципального образования муниципальный округ Васильевский Санкт-Петербурга.

Вывод по второй главе: в результате исследования, проведённого во второй главе, можно сказать, что проблемы МСУ Санкт-Петербурга и отдельных районов, несмотря на несовершенство институтов, получают исправление и региональные диспропорции, особенно в некоторых устойчивых МСУ, снижаются. Институты распределения вместе с тем средств работают так, что повышение зарплат бюджетников и рост объема социальных выплат попутно приводит к выравниванию социальных условий не только отдельном МСУ, но и во всем городе.

3. Совершенствование системы МСУ в Санкт-Петербурге на примере МО «Васильевский»

3.1 Функции МО «Васильевский» в системе стратегических целей развития города

В рамках развития города Санкт-Петербург в 2011 году было запланировано большое количество приоритетных программ. Округ «Васильевский» на протяжении долгого времени является одной из самых активно развивающихся частей города Санкт-Петербург. Главой муниципального образования и руководящей группой постоянно осуществляются конструктивные действия, которые направлены на создание наиболее удобных и благополучных условий жизни горожан.

Гудимов Анатолий Геннадиевич - председатель муниципального совета. Родился в 1962 году, образование высшее юридическое, живет на 13 линии Васильевского острова. С 1982 года по 1985 год служил на Северном флоте. С 1985 года по 1998 год служил в милиции в Василеостровском РУВД милиционером группы захвата, участковым инспектором милиции, заместителем начальника 30-го отдела милиции, капитан милиции, награжден медалью "За безупречную службу". С 1998 года по настоящее время депутат Муниципального совета округа "Васильевский" (ранее №8), председатель комиссии по благоустройству. Женат, двое детей, дочери 22 года, сыну 19 лет (курсант военной Академии им. Можайского).

Ремонт тепловых сетей на данный момент времени является одной из главных задач в градостроительной и ремонтной сфере МО. Проблема тепловых узлов является довольно актуальной и не только в рамках определенного муниципального образования, но и во всей нашей стране. Вице-губернатор города Санкт-Петербург Алексей Сергеев считает, что именно развитие тепловых сетей будет играть ключевую роль в защите горожан от наступающей суровой зимы, которая по мнениям климатологов может превратиться в настоящее бедствие для жителей нашей страны .

Прошлое жаркое лето, сложилось неблагоприятно для жителей Санкт-Петербурга. Аномально жаркая погода способствовала развитию несанкционированных пляжных зон, территория которых не очищалась и не обрабатывалась от вредных загрязнений. Места вблизи водоемов использовались хаотично, а во многих случаях люди ныряли в источники воды с непосредственно с каменных выступов. Это привело к травмам и ранениям разной степени среди городского населения, которые особенно возросли в июле и августе.

В связи с этим руководство МО «Васильевский» провели встречу с вице-губернатором Алексеем Сергеевым о развитии мест неорганизованного отдыха, загрязнение которых стало отрицательно сказываться на жителях города, спасающихся от палящего и аномального солнца в воде и в местах возле нее. Открывая заседание, вице-губернатор обозначил главную цель – обсуждение и формирование главных вопросов плана программы содержания, обслуживания, развития пляжей и прибрежных территорий [приложение 4]. Алексей Сергеев сказал, что на данный момент времени погодные условия очень ухудшились и колоссальное количество жителей города проводят свое свободное время непосредственно возле открытых водоемов, на набережных.

Отсутствие организованных пляжных территорий в городе отрицательно сказывается на общей ситуации, и кроме того что отрицательно влияет на горожан, снижает туристическую привлекательность города. На 2011 год запланировано массовая очистка прибрежных зон, завоз песка и оборудование пляжей. В ходе совещания были прослушаны предложения администраций районов, и отраслевых ведомств по вопросам развития и содержания территорий данного назначения, а также приняты принципиально важные решения, которые касаются развития неорганизованного отдыха, увеличения финансирования содержания береговых линий. Было предложено до начала весны 2011 года заняться разработкой постановления правительства в части содержания пляжей, а также основных береговых линий.

Подводя итоги, вице-губернатор особенно заострил свое внимание на необходимости обустройства территорий вблизи береговых линий дополнительными парковочными местами, а также заметил, что данная работа в пределах МО «Васильевский» уже набирает обороты к лету и к открытию пляжного сезона 2011 года должна закончиться.

Обратившись к главам районных администраций, А.И. Сергеев четко поставил задачу в ближайшее время разработать концепцию программы развития территорий и представить ее на утверждение Губернатору. Основными позициями, по его мнению, должны были стать планы по техническому оснащению уборочной техникой, улучшению материально-технической базы. В материально-техническую базу было предложено внести души и кабины для переодевания, которые планировалось установить непосредственно на пляжах или в специально отведенных для этого территориях.

Особенно внимание было уделено созданию пляжных спасательных подразделений и проведению спасительных работ, которые также являются очень важной частью безопасности жизни в городе. Оборудование цивилизованных пляжных территорий является, чуть ли не первоочередной задачей МО «Васильевский», поскольку эго территория со всех сторон окружена водой, притом, что на этой островной территории практически отсутствуют организованные места для отдыха.

Еще один немаловажный вопрос, который поможет более ясно определить Функции МО «Васильевский» в системе стратегических целей развития города заключается в том, что руководство муниципального образования сотрудничает с губернатором в области ремонтных работ. В 2010 году главой города – Валентиной Матвиенко была поставлена задача – произвести полный ремонт кровель и осуществить теплоизоляцию крыш домов, где проживают ветераны и блокадники в первую очередь. В целом, как отметила губернатор, следует ускорить проведение данного процесса и постараться уже до начала зимы или с небольшими задержками отремонтировать всю кровлю. Естественно, как пояснила В. Матвиенко, е весь объем работ удастся осуществить в 2010 году. Большое количество неотремонтированных домов так и будут переживать зиму, кровля которых сильно пострадала из-за засухи прошедшего лета.

В целом, огромный объем работ уже был проделан, но еще большие задачи ставятся перед районами на 2011 год, когда планируется отремонтировать всю кровлю в городском муниципальном жилье. На ближайшие работы по ремонту кровли будет выделено дополнительно 550 миллионов из городского бюджета. Эти деньги планируют распределить по районам для дальнейшего их целевого использования. Валентина Матвиенко подчеркнула, что ремонт муниципального жилья в первую очередь в квартирах ветеранов и блокадников, следует провести в кратчайшие сроки. Средства на это выделяются в полном объеме. Губернатор отметила, что в соответствии с законом, городской бюджет не имеет права осуществлять финансирование ликвидации протечек в квартирах собственников. Силы и средства на проведение этих работ следует найти и распределить по срокам управляющие компании.

Кроме того, Валентина Матвиенко сообщила, что все работы, которые будут проводиться в данной области, будут строго контролироваться представителями государственной жилищной инспекции. Городские власти будут принимать активные меры по ликвидации и предупреждению возможных суровых последствий зимы, которым по мнению губернатора следует готовиться особенно внимательно

К 2011 году планируется закончить ремонт трамвайных путей на нескольких улицах МО «Васильевский». Заказчик – Комитет по благоустройству и дорожному хозяйству. Кроме того, администрацией района согласована проектная документация по реконструкции трамвайных путей.

Продолжится реализация адресной программы по замене газового оборудования. Предполагается установить 692 газовые плиты, а также новые счетчики на газ. Финансирование осуществляется через Жилищный Комитет.

В 2007 году в Петербурге стартовала программа развития внутриквартального освещения на 2007-2013 г. Она не обошла стороной и МО «Васильевский». С целью обеспечения грамотного и наиболее полного функционирования и дальнейшей реконструкции систем наружного освещения Правительством Санкт-Петербурга утвержден План мероприятий по развитию наружного освещения «Светлый город» на 2008-2011 года. На основании этих документов в районе на период до 2013г. разработана районная программа «Светлый город». В 2010 году из-за серьезных недостатков в области финансирования работы по развитию наружного освещения в районе МО «Васильевский» были осложнены. В начале летнего сезона пожароопасная ситуация вызвала также недостатки в бюджете из-за чего проект опять не был осуществлен в полной мере и даже стал отставать в сроках выполнения.

ГУ «Жилищное агентство МО Васильевский» планирует произвести выполнение работ по освещению лестничных клеток, арок, подъездов жилых домов и ремонту внутриквартального освещения. Объем финансирования по программе будет определен за счет средств отраслевого Комитета.

В реализации программы будут также участвовать предприятия и организации района, которые за счет собственных средств будут выполнять работы по художественной подсветке фасадов зданий, скверов, гостевых парковок, автостоянок, АЗС, торговых комплексов и павильонов на территории района.

В 2010 году за счет средств бюджета администрации района планируется выполнить работы по санитарной очистке и уборке неблагоустроенных территорий района, в том числе пляжных территорий на сумму 12 191,8 тысяч рублей. Кроме того, в районе будут выполнены работы по сносу 83 деревьев, которые так или иначе представляют угрозу для жизни человека на сумму 1550,0 тысяч рублей.

Адресная программа Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству по текущему содержанию и ремонту зеленых насаждений объектов общественного пользования на 2010 год пока не определена. Текущий ремонт и содержание дорог. Финансовое снабжение работ по текущему содержанию и ремонту дорог в районе осуществляться за счет средств ГУ «Центр комплексного благоустройства».

3.2 Бюджетное финансирование МСУ

Главное финансирование происходило 11 275, 0 9 751,0 МСУ МО «Васильевский» происходило посредством налогообложения, которое в на совокупный доход составило за последнее полугодие составило 7 887,2 тысяч рублей. Налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения в казну составил 4 571,5 тысяч рублей. Налог, взымаемый с налогоплательщиков, выбравших в качестве объекта налогообложения доходы составил 602,4 тысяч рублей.

Налог, взимаемый с налогоплательщиков, выбравших в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов, составил 969,1 тысяч рублей. Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности составил 3 315,7 тысяч рублей. Налоги на имущество в казну МСУ МО «Васильевский» составили 1 849,7 тысяч рублей. Налог на имущество физических лиц, взимаемый по ставкам, применяемым к объектам налогообложения, расположенным в границах внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга составило 1 849 тысяч рублей.

Уточненный план финансирования на 2011 год с учетом предпринимательской деятельности определен в сумме 15 561,4 , что на 45% больше, чем в 2010 году. Исполнение составило 14 017,7 тысяч рублей, или 99,6% от плана финансирования, в том числе по подразделам:

Основными статьями расходов бюджета района 2008 года являлись:

Общегосударственные вопросы -55% в общем объеме расходов,

Жилищно-коммунальное хозяйство – 19%,

Социальная политика – 15,7%.

Доходы от штрафов и применения санкций планировались в 2008 году в сумме 1 225,0 тысяч рублей, поступило доходов - 1 332,3 или примерно 110,0% от плана. (Табл. 2)

Таблица 2

Доходы МО «Васильевский» за первое полугодие 2010 года от налогов

Бюджет МСУ МО «Васильевский», также как и бюджет города, имеет ярко выраженную социальную направленность – более 80% бюджетных средств расходуется на социальную сферу: это расходы на заработную плату работникам учреждений МО «Васильевский», выплату различных видов материальной помощи населению, выплату субсидий, дотаций, закупку продукции для нужд учреждений района. Сегодняшний бюджет МСУ МО «Васильевский» – это бюджет развития и одновременно социально ориентированный бюджет. За последние пять лет во много раз были увеличены средства на социальные программы, здравоохранение, строительство и ремонт дорог, благоустройство дворовых территорий. Активно ведется работа по реализации национальных проектов «Образование», «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России.

Расходы в сфере Жилищно-коммунального хозяйства составили 1 876,0 тысяч рублей. Из них на осуществление Жилищного хозяйства было потрачено 97,1 тысяч рублей.

Муниципальные целевые программы по повышению уровня защищенности жилищного фонда на территории муниципального образования 97,1 тысяч рублей. Выполнение функций органами местного самоуправления МО «Васильевский» составило, так же как и предыдущий показатель 97,1 тысяч рублей [приложение 3].

Немалую часть расходов ЖКХ составил процесс благоустройства, расходы на который были осуществлены в размере 929,4 тысяч рублей. Большое количество муниципальных целевых программ по благоустройству территории муниципального образования привели к затратам 884,2. (Табл. 3)

Таблица 3

Культура, кинематография и средства массовой информации в первом полугодии 2010 года составили одну из основных направлений в расходах. Общая сумма составила 1 295,8 тысяч рублей. На развитие культуры было потрачено 923,0 тысяч рублей. Организация местных и участие в организации и проведении городских праздничных и иных зрелищных мероприятий составила 907,0 тысяч рублей, не превысив плана. Выполнение своих главных функций органами местного самоуправления составило 907,0 тысяч рублей.

Муниципальные целевые программы по реализации мер по профилактике дорожно-транспортных происшествий на территории муниципального образования составило 16,0 тысяч рублей. Выполнение побочных функций органами местного самоуправления составило 16,0 тысяч рублей. (Табл. 4)

Периодическая печать и издательства затратили в первом полугодии 365,0 тысяч рублей из бюджета МСУ МО «Васильевский». К этому относится ряд муниципальных целевых программ по информационной деятельности и распространению массовой информации на территории Муниципального образования проведение которых потребовало затрат в размере 365,0. Также в данное число входит Выполнение функций органами местного самоуправления в рамках периодической печати.

Другие вопросы в области культуры, кинематографии, средств массовой информации составили 7,8 тысяч рублей. Муниципальные целевые программы по информационной деятельности и распространению массовой информации на территории Муниципального образования составили 7,8 тысяч рублей расходов. Выполнение в рамках данных целевых программ функций органами местного самоуправления составило 7,8 тысяч рублей.

Социальная политика во многих регионах и муниципальных образованиях представляет одну из главных частей бюджета. Так социальная политика в МО «Васильевский» составила 2 118,8 тысяч рублей расходов бюджета. Них входит охрана семьи и детства, которая составила 2 078,8 тысяч рублей расходов. Содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье встало МО в 1 500,1 тысяч рублей. Выполнение отдельных государственных полномочий за счет субвенций из фонда компенсаций Санкт-Петербурга 1 500,1 тысяч рублей из казны.

Таблица 4

Расходы МО «Васильевский» за первое полугодие 2010 года на Культуру, кинематографию и средства массовой информации

Выплата вознаграждений приемным родителям составила 578,7 тысяч рублей, из этих средств выполнение отдельных государственных полномочий за счет субвенций из фонда компенсаций Санкт-Петербурга также составило долю из 578,7 тысяч рублей. Другие вопросы в области социальной политики в местном образовании обошлись казне в 40,0 тысяч рублей. В это входили муниципальные целевые программы в области социальной политики. Выполнение функций органами местного самоуправления в рамках социальной политики составило 40,0 тысяч рублей. (Табл. 5)

Можно отметить благоприятное состояние МО «Васильевский№ в сфере финансирования, поскольку статьи расходов являются целесообразными, а также не превышают немеченого количества, кроме того, не превышают доходов, которые структурированным и организованным потоком поступают в казну .

Таблица 5

Расходы МО «Васильевский» за первое полугодие 2010 года на ЖКХ

3.3 Улучшение состояния системы МСУ в Санкт-Петербурге на примере МО Васильевский

Урбанизированные малозаселенные регионы, например Карелия, Красноярский край характеризуются достаточно высокой ролью муниципальных органов, вариативностью их организационных структур (в том числе, использованием в части муниципалитетов модели сити-менеджера), попытками модернизации территориального устройства. Следует отметить, что указанные регионы достаточно плюралистичны с точки зрения ментальности и политического режима, что также накладывает свой отпечаток.

Слабоурбанизированные регионы с низкой плотностью населения и расселения, такие как Якутия, Томская область идут по пути сохранения сложившихся муниципальных механизмов в сочетании с деконцентрацией государственного управления (передачей значительного числа государственных полномочий муниципалитетам), а также попытками экспериментального использования новых форм. Следует отметить, что восприятие роли поселений обычно возрастает по мере снижения степени освоенности территории и плотности расселения (Якутия, Красноярский край, Томская и Архангельская области).

Наконец, особняком стоит рассматриваемый в данном дипломном исследовании город федерального значения Санкт-Петербург, который сочетает в себе максимальную урбанизацию и плотность населения с минимальной плотностью расселения на один город. Можно предположить, что именно это побуждает городские власти к максимальной централизации системы управления городом, что неизбежно сводит на нет роль местного самоуправления, МО «Васильевский» и других районов.

Отчасти такое разделение власти и самоуправления может являться следствием исторически сложившегося недоверия людей к власти. Именно такие результаты показал проведенный опрос общественного мнения. Так, своя власть для жителей Санкт-Петербурга заканчивается на уровне избранных ими руководителей ТСЖ, которые, по словам самих жителей, берут на себя задачи по защите интересов своего дома и нередко добиваются позитивных результатов. Степень влияния ТОСов, с точки зрения респондентов, зависит от управленческих и коммуникативных навыков их представителей. Горожане считают, что в любом случае возможности диалога с властью существуют, и реализация этих возможностей зависит и от простых людей в том числе.

Часть опрошенных полагают, что перспективы местного самоуправления – непосредственно за ТОСами (домкомами, уличкомами), однако для этого необходимы соответствующие изменения в общественном сознании. Часть респондентов предлагают дополнить схему уровнем ТСЖ, который они тоже считают своеобразной формой местного самоуправления, но при ограничении их компетенции только вопросами ЖКХ. Они мотивируют это эффективностью работы подобных товариществ. Так, интересна позиция жителей МО «Васильевский», которые хотят усиления роли ТСЖ не только как организации собственников жилья, но и как некоего органа, защищающего права жителей, по сути, аналога ТОСов.

Большинство респондентов убеждены, что главы территорий должны избираться населением, а не назначаться государственными органами. Среди жителей Северо-Запада, Ярославской области и Приморья – это консолидированная позиция, в Сибири и Поволжье – доминирующая. Иногда участники исследования высказывают определенные сомнения в эффективности выборных механизмов, но все же не видят возможности или каких-то иных способов для формирования муниципальных органов.

Большинство респондентов из этих регионов считают, что органы местного самоуправления не должны входить в структуру органов государственной власти, в противном случае это будет не самоуправление, а вертикаль власти. Эти респонденты считают, что органы местного самоуправления должны быть самостоятельными, независимыми от органов государственной власти, а главы территорий - избираться населением, а не назначаться сверху.

Показательной стала негативная реакция жителей Санкт-Петербурга на предложение отменить выборность органов местного самоуправления, превратив их в филиал районной власти. В этой ситуации они находили возможность похвалить своих муниципальных депутатов, хотя до этого высказывали неудовлетворенность их работой. Преимуществом выборных депутатов, по мнению респондентов, является их близость к жителям, а также местное происхождение.

В связи с этим довольно сложно характеризовать систему МСУ МО «Васильевский» как положительную. Малое доверие органов городской власти приводит к формирующемуся недоверию среди населения, по отношению к представителям местных органов самоуправления. На них возлагается небольшое количество функций, что приводит к уменьшению возможностей поддержания взаимоотношений с населением.

Население в свете этого перестает представлять органы местной власти как действующие инструменты, используя которые люди смогут достигнуть тех или иных результатов своих прошений. Поэтому оптимальным предложением будет – наделение органов местного самоуправления МО «Васильевский» большими функциями и правами, которые позволили бы увеличить возможности сотрудничества с местным населением и повысить статус местного самоуправления.

Важный момент заключается во взаимодействии населения с органами местного самоуправления, с целью оказания методической и консультативной помощи. Следует организовывать и проводить совещания с руководителями органов местного самоуправления по вопросам оказания методической и консультативной помощи по подготовке и проведению выборов депутатов муниципальных советов муниципальных образований четвертого созыва в Санкт-Петербурге. Важно осуществлять содействие в организации и проведении выездных отчетов главы администрации района и руководителей местного самоуправления перед общественностью и жителями района по вопросу: «Об итогах экономического и социального развития МО «Васильевский» в 2010 году и задачах на 2011 год». Подобные встречи можно проводить на специальных конференциях. Представители органов местного самоуправления должны принимать участие в митингах, возложениях цветов, посвященных памятным датам. Это обязательно позволит сблизить население и МСУ. Следует продолжать работу по информационному взаимообмену с органами местного самоуправления.

Вывод по третьей главе: в дипломном исследовании, которое было проведено в первой главе, обосновано, что в отношении Санкт-Петербурга, что касается МО «Васильевский», вопросы интеграционного формирования на современном этапе должны найти своё практическое решение в самом ближайшем будущем. В центральных вопросах развития – в том, что относится к жилищно-коммунальным, транспортным, инженерным и энергетическим инфраструктурам, необходимо заранее формировать структурный анализ дальнейшего развития с участием представителей столичных городов и федеральной власти.

Заключение

Проведенное исследование показало, что основные тенденции регионального развития и их роль в обеспечении общественно-социального развития, комплексное исследование широкого круга данных проблем, которые связаны с доступным и качественным удовлетворением потребностей населения региона на основе рыночных механизмов региональной конъюнктуры, до сих пор не получили достаточного развития. Однако практика обеспечения экономической эффективности на основе оптимизации управления конкурентоспособностью регионов настоятельно требует комплексного анализа накопленного опыта работы.

В качестве прогноза выступают: структурные объекты отраслей, состав расходов бюджета по экономическим статьям, адресные программы в сфере капитального ремонта жилищных элементов и объектов социальной сферы района, а также мероприятия в сфере реализации комплексно-целевых программ и национальных проектов.

Консолидация средств бюджета и реализация мероприятий, которые намечаются, а также процессы, которые будут осуществляться в соответствии с целевыми и адресными программами, национальными проектами, социальными программами позволят провести в 2010 году большое количество работ в сфере благоустройства территории района, капитального и текущего ремонта жилищных фондов и объектов социальной сферы, осуществить ряд социальных мероприятий, направленных на поднятие качественного уровня и условий жизни жителей МО «Васильевский».

Итак, в результате исследования, проведённого автором в дипломной работе, можно сделать следующие выводы:

1) по своему экономическому, демографическому, социально-культурному потенциалу МО «Васильевский» в наибольшей степени подготовлен к выполнению функций по обслуживанию всей территории района и будет являться наиболее значительным узловым элементом проектного опорного каркаса территории. В настоящее время здесь находится большая часть экономического и социально-культурного потенциала города;

2) проекты и приоритетные планы развития, которые были заданы несколько лет назад, благополучно осуществлены. Расширилась территория активной хозяйственной деятельности и формирования планировочных центров и, как результат, – развитие периферийных территорий района;

3) в пространственной политике МО «Васильевский» большое значение играют именно региональные институты, так как они осуществляют непосредственное руководство процессами, а федеральные устанавливают только общие правила и приоритеты. Однако они недостаточно эффективны. Прежде всего, необходимы усилия в области в решении триединой задачи поддержания баланса выравнивающей и стимулирующей политики, выбора пространственных приоритетов развития и согласования интересов части и целого, то есть региона и Федерации;

4) региональные диспропорции, особенно в некоторых устойчивых районах, снижаются. Институты распределения денег работают так, что повышение зарплат бюджетников и рост объема социальных выплат попутно приводит к выравниванию социальных условий МО «Васильевский»;

5) целевые и государственные программы выполнены, что позволяет утверждать об обеспечении результативности управления районом, а также проведении запланированных работ по реконструкции инфраструктуры.

В заключении хотелось бы отметить, что несмотря на проведённую работу, основные тенденции регионального развития и их роль в обеспечении общественно-социального развития, а также комплексное исследование широкого круга данных проблем, связанных с доступным и качественным удовлетворением потребностей населения регионов на основе рыночных механизмов региональной конъюнктуры до сих пор не получили достаточного развития. Однако практика обеспечения социально-экономического развития регионов может помочь в совершенствовании данного процесса.

Список использованной литературы

1. Европейская Хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36, ст. 4466

2. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ), ст. 132

3. Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» "Собрание законодательства РФ", 05.05.2008, N 18, ст. 2003

4. Указ Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» "Собрание законодательства РФ", 05.11.2007, N 45, ст. 5462

5. Указ Президента от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5011

6. Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

7. ФЗ от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» "Собрание законодательства РФ", 02.12.1996, N 49, ст. 5497

8. Федеральное Законодательство от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» "Собрание законодательства РФ", 28.08.1995, N 35, с изменениями и дополнениями от 22 апреля 1996 г.; 26 ноября 1996 г.; 17 марта 1997 г. (СФКЗ и ФЗ, Вып. 5(41))

9. Закон РФ от 22.10.1992 N 3703-1 "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР"

10. Закон от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» "Ведомости СНД и ВС РСФСР", 18.07.1991, N 29, ст. 1010

11. Закон СССР от 09.04.1990 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"

12. Комментарии к Конституции Российской Федерации. Издание номер 2, доподненное и // Отв.ред. Л.А.Окуньков. - М.: Изд-во “БЕК”, 2010.

13. Комментарий к Конституции Российской Федерации/ Бархатова Е.Ю. – М.: Информационно-издательский дом «Филинъ», - 2007. – 80 с.

14. Комментарии к Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”/Отв.ред. Ю.А.Тихомиров. - М.: Издат. группа ИНФРА - Норма, - 2007

15. Комментарий к гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Отв. ред. О.Н.Садиков. – М.: Юристъ - 2007. – 448 с

16. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития

17. Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году. М., Министерство регионального развития Российской Федерации, 2007. С.23-25.

18. Газета «Муниципальный вестник округа №8» зарегистрирована Северно-Западным Окружным Межрегиональным территориальным управлением Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. Свидетельство о регистрации: ПИ №2-6219 от 25.10.2002// Выпуск от 29.07.2010.

19. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления.– Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2006. – 448 c.

20. Кирсанов С.А., Мирзалиев М.Н., Ошурков А.Т., Сергиенко А.М. Муниципальный менеджмент: Учеб.пособие. – СПб.: СПбИГО, ООО «Книжный дом», 2006. – 14,0 п.л./3,0 п.л.

21. Кирсанов С.А., Ошурков А.Т., Сергиенко А.М. Инновационные технологии предоставления муниципальных услуг // Практика муниципального управления. – №5. – 2007 г. – С.26-31. – 0,7 п.л. / 0,2 п.л.

22. Кирсанов С.А., Ошурков А.Т., Сергиенко А.М. Муниципальные услуги: некоторые аспекты правового регулирования и способы предоставления // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник / под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. – М.: Волтерс Клувер, 2007. – С.104-120. – 1,1 п.л./ 0,3 п.л

23. Кузьмина В. М. Муниципальное право России. /Учебно-методический комплекс. Кафедра конституционного и муниципального права РУДН/ Москва - 2010

24. Морозова Т.Г., Победина М.П., Поляк Г.Ю. и др.; под ред.проф. Морозовой Т.Г. / Региональная экономика: учеб.пособие для вузов.- М:., 2006 с. 263

25. Сергиенко А.М. Бюджеты муниципальных образований Санкт-Петербурга в условиях реформы местного самоуправления / Колл. авторов; Под ред. проф. Н.Г. Ивановой и проф. М.И. Поповой. – Спб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2006. – 15,0п.л./0,3п.л.

26. Сергиенко А.М. Государственная «вертикаль власти» и право граждан на местное самоуправление // Управленческое консультирование. – №3. – 2006. – С.172-176. – 0,3 п.л.

27. Сергиенко А.М. Муниципальная реформа в правовом поле города федерального значения – Санкт-Петербурга (вопросы регионального законотворчества) // Управленческое консультирование. – №3. – 2006г. – С.67-11. – 0,7п.л

28. Сергиенко А.М. Понимание правовой природы вопросов местного значения как первый шаг на пути их решения // КОДЕКС-info. – 2006. – Июль-август. – С.6-13. – 2,1 п.л.

29. Сергиенко А.М. Участие органов местного самоуправления в производстве общественных благ на муниципальном уровне: экономические и правовые аспекты // Ученые записки юридического факультета. – Вып. 12(22). – С.177-184. – 0,5 п.л.

30. Сергиенко А.М., Мирзалиев М.Н. Актуальные аспекты законотворческого процесса в городе федерального значения в условиях муниципальной реформы // Гуманитарные науки и гуманитарное образование: Сборник статей, Вып. 4 / Ред.и сост. И.П. Вишнякова-Вишневецкая. – СПб.: ООО «Книжный дом», СПбИГО, 2006. – С.182-187. – 0,4 п.л./0,2 п.л.

31. Сергиенко А.М., Муру Р.Н. Вопросы местного значения // Управленческое консультирование. – №1. – 2007 г. – 1,0 п.л. /0,5 п.л.

32. Сидоров М.К.. Социально-политическая география и регионалистика России.. - Москва: ИНФРА-М, - 2006.

33. Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А., Бадасен П. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления / Под ред. Стародубровской И.В. М., 2008. Данные за 11 мес. 2007 г.

34. Фетисова Г.В., Никифоров П.В. Характеристика систем стратегического планирования социально-экономического развития региона // Актуальные проблемы современной науки: Сборник статей 5-й международной конференции молодых ученых и студентов. – Самара, 2006. – 0,4 п.л. / 0,2 п.л.

35. Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008, http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm

36. http://lawru.info/base55/part2/d55ru2498.htm

37. http://www.gov.spb.ru/law

38. http://msmov.spb.ru/

39. http://www.kadis.ru/texts/index.phtml?id=%2040296

40. http://ru.wikipedia.org/wiki/Обсуждение:Купчино_(округ_Санкт-Петербурга)

Приложение 1

Социальные основы функционирования МСУ в России

Приложение 2

Правовое основание существования МСУ в России

Приложение 3

Характеристика жилищно-коммунального хозяйства представлена в таблице:

Показатели		Ед-ца измерения	2008 год отчет		2009 год отчет		2010 год оценка		2011 год прогноз
Общее число жилых зданий		ед.		794		797		806		806
тыс.кв.м общей площади		5618,8		5637,4		5649,9		5649,9
в том числе:
государственного фонда		ед.		380		32		13		6
тыс.кв.м общей площади		1958,6		181,47		20,26		5,57
Дома, переданные ТСЖ и УК		ед.		414		765		793		800
тыс.кв.м общей площади		3660,1		5455,9		5629,7		5644,4
Общее число квартир		ед.		104520		104252		104354		104354
тыс.кв.м общей площади		5410,1		5364,2		5422, 9		5422,9
в том числе:
в домах государственного фонда		ед.		39896		2838		130		72
тыс.кв.м общей площади		2143,3		112,9		18,57		4,37
В домах, переданных ТСЖ и УК		ед.		64624		101414		104224		104282
тыс.кв.м общей площади		3266,8		5251,2		5404,3		5418,5
Из общего числа квартир - число коммунальных квартир		ед.		7958		7967		7435		7435
тыс.кв.м общей площади		521,8		522,4		467,4		467,4
Ввод в эксплуатацию жилых домов за счет всех источников финансирования (новое строительство)		квартир		2372		3971,0		2949,0		2368,0
тыс.кв.м общей площади		150,5		234,3		171,2		154,2
из него:
за счет собственных средств инвесторов		квартир		2372		3971,0		2949,0		2368,0
тыс.кв.м общей площади		150,5		234,3		171,2		154,2
		квартир
Ввод в эксплуатацию реконструируемых жилых домов за счет всех источников финансирования		квартир
Капитальный ремонт и реконструкция жилищного фонда
за счет собственных средств предприятий, организаций и инвесторов
		тыс.руб.
за счет средств бюджета		тыс.руб.		558707,2		373471,4		15329,7		106269,5
Капитальный ремонт дорог		тыс.кв.м
в действующих ценах каждого года		тыс.руб.
Текущий ремонт дорог:
За счет средств бюджета администрации		тыс.кв.м		60,1		-		-		-
Ремонт инженерных сетей
в действующих ценах каждого года		тыс.руб.
Ремонт водопроводных сетей		п.м
в действующих ценах каждого года		тыс.руб.
Ремонт канализационных сетей		п.м
в действующих ценах каждого года		тыс.руб.
За счет средств ГУ «Центр комплексного благоустройства»	тыс.кв.м		335,6		201,6		6,4		77,7
	млн.руб.		504,8		272,03		24,9		93,2

Приложение 4

Расположение МО «Васильевский»

Граница МО Васильевский проходит: от продолжения Среднего проспекта В.О.по оси реки Малой Невы до реки Смоленки, далее по оси реки Смоленки до Наличного моста, далее по оси Наличной улицы до улицы Беринга, далее по оси улицы Беринга до Малого проспекта ВО, далее по оси 24-й - 25-й линии В.О. до Среднего проспекта В.О., далее по оси Среднего проспекта В.О. и ее продолжению до оси реки Малой Невы

Европейская Хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36

Кузьмина В. М. Муниципальное право России. /Учебно-методический комплекс. Кафедра конституционного и муниципального права РУДН/ Москва - 2010

Фетисова Г.В., Никифоров П.В. Характеристика систем стратегического планирования социально-экономического развития региона // Актуальные проблемы современной науки: Сборник статей 5-й международной конференции молодых ученых и студентов. – Самара, 2006. – 0,4 п.л. / 0,2 п.л.

Закон СССР от 09.04.1990 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"

Закон РФ от 22.10.1992 N 3703-1 "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР"

Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ), ст. 132

ФЗ № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

Европейская Хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36, ст. 4466

Федеральное Законодательство от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» "Собрание законодательства РФ", 28.08.1995, N 35, статья 3506

Закон от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» "Ведомости СНД и ВС РСФСР", 18.07.1991, N 29, ст. 1010

ФЗ от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» "Собрание законодательства РФ", 02.12.1996, N 49, ст. 5497

Указ Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» "Собрание законодательства РФ", 05.11.2007, N 45, ст. 5462

Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607«Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» "Собрание законодательства РФ", 05.05.2008, N 18, ст. 2003

Указ Президента от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5011

Региональная экономика: учеб.пособие для вузов/ Т.Г.Морозова, М.П. Победина, Г.Ю. Поляк и др.; под ред.проф. Т.Г. Морозовой.- М., 2006 с. 263

Муниципальное право России. Учебник 2-е издание / Под ред. Чеботарева Г.Н. – М.: Юристъ, - 2007. - С. 150

Там же. - С. 272

Закон Санкт-Петербурга № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» . Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 23 сентября 2009 года

Http://www.kadis.ru/texts/index.phtml?id=%2040296

Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008, http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm

Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития

Http://www.gov.spb.ru/law

Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году. М., Министерство регионального развития Российской Федерации, 2007. С.23-25.

Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А., Бадасен П. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления / Под ред. Стародубровской И.В. М., 2008. Данные за 11 мес. 2007 г.

ФЗ № 131от 28.10.2003 «Об общих принципах осуществления местного самоуправления в РФ», глава 5

Государственное управление представляет собой организующую исполнительно распорядительную деятельность органов государственной власти, осуществляемую на основе и исполнении законов и состоящую в повседневном исполнении функции государства.

«Совершенствование современного государственного и муниципального управления в зависимости от характера и предмета совершенствования выделяют следующие основные направления:

• 1. Правовое направление. Предполагает акцент на совершенствование правовых и административных форм и методов государственного и муниципального управления. Например, совершенствование порядка принятий управленческих актов, регламентации отношений между субъектом и объектом управления и внутри субъекта управления. Данное направление совершенствования осуществляется юридическими службами органов государственного и муниципального управления.
• 2. Организационное направление. В его рамках основное внимание уделяется совершенствованию организационных форм и методов управления, например, совершенствование организационных структур органов государственного управления и регламентов работы аппарата управления. Эту работу осуществляют в основном специалисты в области организации управления, управленцы и работники кадровых служб.
• 3. Информационно-техническое направление. Предполагает совершенствование потоков информации и её обработки. Этими работами занимаются в основном специалисты в области компьютерной техники и технологии» Указ Президента РФ от 27.11.2003 N 1395 (ред. от 16.07.2004) "О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации"//[электронный источник] Консультант плюс..

При таком подходе к совершенствованию государственного и муниципального управления обеспечивается частичное совершенствование управления для эффективного совершенствования необходимо все три направления объединять в одно и решать вопрос комплексно.

Основными принципами организации построения и совершенствования системы государственного и муниципального управления относится принцип триединости и принцип первого руководителя. Сущность принципа триединости заключается в том, что совершенствование государственного и муниципального управления рассматривается как совокупность научных исследований и проектных разработок по проблемам управления подготовки и переподготовки управленческих кадров и осуществления работ по совершенствованию управлений на конкретных объектах.

Принцип первого руководителя говорит о том, что работу по совершенствованию системы управления должен возглавить первый руководитель проекта, на котором осуществляется совершенствование управления

В полномочия федеральных органов входит:

• 1. Определение общих принципов местного самоуправления. Данные принципы установлены Конституцией РФ прежде всего ст.12 и главой 8, а также федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.01.2014).
• 2. Правовое регулирование по предметам исключительно ведения РФ в пределах полномочий РФ и по предметам совместного ведения РФ и её субъектов. Включает установление и регулирование прав, обязанностей, ответственности Федеральных органов и государственной власти и их должностных лиц в сфере местного самоуправления, а также установление прав, обязанностей и ответственности органов субъектов РФ и их должностных лиц в этой сфере.
• 3. Регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
• 4. Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственностей органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном 131 ФЗ.

«Полномочия органов субъектов РФ в области местного самоуправления включают в себя:

• 1. Регулирование вопросов организации местного самоуправления в соответствующем субъекте РФ.
• 2. Установление определённых прав, обязанностей и ответственностей органов и должностных лиц субъекта РФ в сфере местного самоуправления, включая предметы совместного ведения РФ и её субъектов, если вопросы, входящие в предметы совместного ведения не урегулированы Федерацией.
• 3. Осуществление организационно-распорядительных и контрольных полномочий органов субъекта РФ и его должностных лиц по отношению к муниципальным образованиям и органам местного самоуправления» Указ Президента РФ от 27.11.2003 N 1395 (ред. от 16.07.2004) "О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации"//[электронный источник] Консультант плюс.

Полномочия органов муниципальных образований выглядят следующим образом:

Органы муниципальных образований, сами граждане, используя институты непосредственной демократии на муниципальных уровнях решают следующие вопросы местного значения:

• 1. Принятие и исполнение местного бюджета
• 2. Установление, сбор и отмена местных налогов
• 3. Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом
• 4. Организация в границах поселения электро-, газо-, тепло- и водоснабжения и обеспечения населения топливом.
• 5. Содержание и строительство автомобильных дорог, мостов и других инженерных сооружений в границах поселения, кроме дорог и иных объектов федерального и регионального значения.
• 6. Муниципальное жильё.
• 7. Транспортное обслуживание населения в границах поселения.
• 8. Обеспечение противопожарных мер.
• 9. Организация пунктов общественного питания.
• 10. Благоустройство и озеленение.
• 11. Сбор и вынос мусора.
• 12. Организация освещения улиц.

Вопросы местного значения муниципального района дополнительно включают:

• 1) Организацию мероприятий по охране окружающей среды.
• 2) Организацию общедоступного и бесплатного основного, общего среднего и полного общего образования.
• 3) Организацию скорой медицинской помощи.

Вопросы местного значения городского муниципального округа включают дополнительно:

• 1) Организацию переработки бытового мусора.
• 2) Обеспечение населения услугами связи.
• 3) Охрана городских лесов.

«Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления располагает соответствующими полномочиями. Они принимают свой устав, издают муниципальные правовые акты, устанавливают тарифы на услуги муниципальных предприятий и учреждений, принимают и выполняют планы комплексного социально-экономического развития, создают свои печатные средства и осуществляют международные связи» Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2012. С. 34..

Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными полномочиями государственных органов. Ими могут наделяться не все органы муниципальных образований, а только муниципальных районов и городских округов. Такие полномочия называют переданными полномочиями. Наделение муниципалитетов переданными полномочиями осуществляется законами и иными правовыми актами как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

«Наряду с передачей полномочий, передаётся соответствующее финансирование в порядке заключения соответствующих двусторонних договоров. Если переданные полномочия не обеспечены финансированием, органы местного самоуправления не несут ответственности за их исполнение. В порядке контроля органы местного самоуправления представляют ежегодный отчёт органов субъектов Федерации об использовании переданных средств. Контроль предполагает право контролирующих органов давать указание по вопросам переданных полномочий и оценивать решение органов муниципального образования по этим вопросам с точки зрения законности и целесообразности, а также право приостанавливать или отменять отдельные решения органов местного самоуправления в кругу переданных полномочий» Выдрин ИВ., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2011. С. 94.. Согласие органов местного самоуправления на принятие передаваемых прав не требуется, но он в праве обратиться в суд с заявлением о признании передачи определённых прав не соответствующих законам. На муниципальный уровень, как правило, передаются вопросы архивного дела,физкультуры и спорта, социальной защиты населения, реабилитации инвалидов, организации работы по попечительству. Правовое регулирование,осуществление полномочий местного самоуправления основывается на том, что:

• 1. Перечень вопросов местного значения может быть изменён только внесением поправок федерального законодательства.
• 2. Финансовые обязательства в связи с решением вопросов местного самоуправления выполняются за счёт средств местного бюджета, а при необходимости за счёт субвенций из бюджета субъекта федерации или федерального бюджета.
• 3. Если органу местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия РФ или её субъекта, то их финансовое обеспечение осуществляется за счёт субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, но органы местного самоуправления могут использовать для этого и собственные средства. При регулировании полномочий органов муниципальных образований используется принцип субсидиарности, применительно к разграничению предметов ведения федерации и её субъектов, а также субъектов федерации и муниципальных образований данный принцип означает, что вопросы, которые могут решаться на низшем уровне не следует передавать на верхний уровень. При регулировании полномочий применяется также принцип пропорциональности, который означает, что:
  • А) задачи, возлагаемые на органы местного самоуправления должны соответствовать характеру муниципальной публичной власти и ресурсам, которые имеются в распоряжении местного самоуправлении.
  • Б) полномочия по управлению делами на местах следует пропорционально их возможностям, разделить между органами государства, субъектов Федерации муниципальными образованиями, также между различными звеньями муниципальных образований.

Основные недостатки существующих линейно-функциональных структур муниципального управления связаны не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Они сводятся к следующему.

1. Укоренившийся подход к муниципальному образованию и соответственно к управлению им как к производственной или социально-производственной системе. Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы являются ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.

2. Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению. Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченностью материальных и финансовых ресурсов. Каждое структурное подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.

3. Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой. В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которому приходится решать множество координационных вопросов.

4. Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения администраций, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т.е. по сути занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.

В силу изложенного реорганизация структур муниципального управления представляет собой сложнейшую комплексную задачу.

Как и любая другая организация, местная администрация является социальной системой. Социальная организация (в отличие от профессиональной) не ориентирована на развитие, ее главные критерии - стабильность и неизменность. Всякие попытки изменить состояние социальной организации воспринимаются как угрозы существованию и по возможности отторгаются. Инновации вызывают в социальных системах определенное смещение равновесия и последствия, которые не всегда можно предвидеть. Поэтому требуются специальные методы активизации инновационных процессов.

Кроме противоречий между традиционной и инновационной деятельностью, на практике еще более важны противоречия внутри самой инновационной деятельности - между радикальными и совершенствующими ее видами. Радикально реорганизовать любую структуру изнутри невозможно, поскольку для этого необходимо, образно говоря, подняться над проблемой и посмотреть на нее "сверху".

Если говорить о собственно организационных структурах местных администраций, то основные направления их реорганизации могут быть следующими.

1. Разделение властных и хозяйственных функций, вывод за рамки администрации всех структур, занимающихся хозяйственной деятельностью и имеющих в силу этого статус юридического лица, придание им формы муниципальных учреждений. Федеральный закон 2003 года предусматривает, что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, являются муниципальными учреждениями, предназначенными для выполнения управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.

2. Создание в структуре администрации крупных организационно-административных блоков, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, достижение ее конечных целей. Это могут быть блоки экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, социальной политики, общественной безопасности и т.п. Эти вопросы частично затрагивались в предыдущих главах. Создание крупных блоков позволяет существенно снизить нагрузку на главу администрации по решению текущих вопросов, позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил проблемам стратегического управления.

3. Создание наряду с классическими линейно-функциональными организационными структурами структур программно-целевого или программно-функционального типа, о чем было сказано выше.

Необходимость сочетания различных типов организационных структур и методов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления, реорганизации организационной структуры администрации. Требуется разработать модель и организационный проект реорганизации, пакет нормативных предписаний для отдельных структур и сфер их деятельности. Необходимо также (и это самое главное) убедить работников администрации в необходимости и целесообразности реорганизации, некоторых специалистов - пepeyчить. При этом реорганизация структур муниципального управления должна разворачиваться одновременно по нескольким параллельным линиям:

разработка модели и организационного проекта реорганизации;

разработка нормативно-правовой базы деятельности органа местного самоуправления;

разработка пакета нормативных предписаний для различных областей муниципального деятельности;

разработка положений об основных организационно-административных блоках;

описание организационных процедур и функциональных связей всего пространства взаимодействия различных структур управления, основных рабочих мест и подготовка должностных инструкций;

переподготовка и повышение квалификации работников администрации;

подготовка резерва кадров для муниципального управления.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие факторы влияют на формирование организационной структуры местной администрации?

2. Как осуществляется распределение задач и функций между структурными подразделениями местной администрации?

3. Какие типы организационных структур управления используются в муниципальном управлении?

4. Каковы основные принципы построения организационной структуры администрации?

5. Какие стадии включает в себя процесс формирования организационной структуры администрации?

6. Каковы основные виды структурных подразделений местной администрации?

7. Каковы основные направления совершенствования организационных структур местных администраций?

8.2. Организация и планирование работы местной администрации

Роль и значение организации и планирования работы местной администрации

Формирование рациональной организационной структуры органов местного самоуправления является необходимым, но недостаточным условием их эффективной работы. Не меньшее значение имеет организация деятельности муниципальной власти, воплощенная в планах, регламентах, инструкциях, организационных процедурах. Любая модель структуры управления должна быть подкреплена системой функциональных связей между структурными звеньями.

Изучение практики муниципального управления позволяет сделать вывод не только о несовершенстве организационных структур, но и о нечеткости функциональных связей и взаимодействий. Наблюдается дублирование функций и неравномерная загруженность работников, причем, чем выше должность, тем больше нагрузка. Имеется отраслевая разобщенность структурных подразделений, слабое горизонтальное взаимодействие между ними. В результате усложняются процессы информационного обмена, затрудняется выполнение совместных поручений. Это, в свою очередь, приводит к некачественному выполнению совместных заданий, перекладыванию структурными подразделениями ответственности друг на друга. Отсутствуют карты организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой (например, процедура прохождения проекта бюджета, формирования муниципального заказа, принятия решений об операциях с недвижимостью и др.). Положения о подразделениях администрации и должностные инструкции работников не всегда дают четкое представление об объеме выполняемых ими функций, а реально выполняемые функции существенно отличаются от указанных в официальных документах.

Устранение перечисленных недостатков требует четкой организации, регламентации и планирования всех сторон деятельности муниципальной власти и ее структурных подразделений.

Федеральное агентство по образованию Министерства образования и науки Российской Федерации

Государственное образовательное учреждениевысшего профессионального образования

ВОЛГО-ВЯТСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Заочный факультет ускоренного обучения

Кафедра региональной экономики и управления

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

«Совершенствование структуры управления муниципальным образованием

(на примере Лукояновского района Нижегородской области)»

Специальность: Государственное

и муниципальное управление

Выполнила: студентка

группы 5ГсЛ1 заочного отделения

Сатункина Ирина

Викторовна

Научный руководитель :

доцент

Васильев Алексей Алексеевич

г. Нижний Новгород

АННОТАЦИЯ

Дипломный проект состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяется цель и ставятся задачи данной работы.

В первой главе рассматриваются теоретические основы организации местной власти.Здесь подробно освещаютсяфункциии цели муниципального управления, правовые основы организации местной власти.

Во второй главе анализируется система управления Лукояновским районом Нижегородской области.Приводится характеристика Лукояновского района, подробно исследуется существующая система управления районом.

В третьей главе предлагаетсяоптимальнаяструктура управления Лукояновским районом и оценка ее эффективности.

В заключении на основе выводов даются конкретные предложения по совершенствованию структурыуправления Лукояновским районом.

Списокрассмотренной литературы состоит из 11 нормативных актов и 27 учебников и монографий.

В приложении приведены некоторыеакты органов властиЛукояновского муниципального района, отчеты о социально-экономическом развитии района.

Общий объем проекта составляет 99 страниц, из них основная часть 83 страницы, 16 - приложения.

Введение………………………………………………………………………..4

Глава 1. Теоретические основы организации местной власти...……….7

1.1. Система муниципального управления и ее характеристика……………7

1.2. Функции и цели системы муниципального управления………………18

1.3. Правовые основы организации местной власти ………………………22

Глава 2. Анализ системы управления

Лукояновским районом Нижегородской области…………………………27

2.1. Муниципальное образование и его

характеристика как объекта управления…………………………………...30

2.2. Характеристика Лукояновского района Нижегородской области…….30

2.3.Существующая система управления Лукояновским районом…………40

2.3.1. Администрация Лукояновского муниципального района………..…40

2.3.2. Глава администрации района………………………………………….47

2.3.3. Земское собрание Лукояновского муниципального района………...48

Глава 3. Совершенствование структуры

управлениямуниципальным образованием……………...…………….54

3.1. Выбор оптимальной структуры

управления муниципальным образованием………………………………54

3.2. Изменение организационной структуры в

условиях выбранной стратегии управления районом……………………..59

3.3. Оценка эффективности управления в

сфере организации муниципального управления…………………………69

Заключение……..……………………………………………………………76

Глоссарий……………………………………………………………………..80

Список использованной литературы………...…………………………...82

Приложения…………………………………………………………………..

ВВЕДЕНИЕ

Одной из основных целей социально-экономической политики, проводимой органами государственного управления в стране, является развитие муниципальных образований, но оно невозможно без создания эффективной, адекватной современным требованиям системы муниципального управления, способной совершенствоваться под воздействием внешних и внутренних факторов во благо экономического процветания своей территориально-хозяйственной системы. В настоящее время ведется активная работа в области институционального регулирования системы местного самоуправления, а также правового обеспечения деятельности муниципальных образований, особое место в этом процессе принадлежит активизации экономической функции муниципального управления. Трансформация муниципального управления в социально ориентированное - длительный и сложный процесс. Его развитию уделяется большое внимание на всех уровнях. В настоящее время проводится административная реформа, и с 1 января 2009 года вступил в силу в полном объеме Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ, регламентирующий вопросы организации местного самоуправления, в том числе связанныхс определением структуры органов местного самоуправления. Также следует учитывать, что в переходный период муниципальной реформы местная власть оказывается недостаточно подготовленной для осуществления своих функций. Среди причин такого состояния муниципальной власти немаловажное значение имеет и проблема недостаточного количества квалифицированных кадров.

В то же время нельзя забывать о концептуальных составляющих института местного самоуправления в Российской Федерации, где одним из основных принципов является принцип самостоятельности местного самоуправления, который включает в себя, в том числе, и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением. Отметим также, что вопросы формирования структуры органов местного самоуправления являются частью проблемы, связанной с определением баланса между существующими процессами централизации и децентрализации в сфере функционирования местного самоуправления.

В условиях рыночной экономики главной целью всех реформ является совершенствование управления. Новые экономические отношения в муниципальных образованиях – объективнаяреальность, требующая нового управления сообществом, социальными явлениями и процессами, происходящими в нем. До сих пор не найдены механизмы, в первую очередь экономические, позволяющие сочетать решение задач федеральных, региональных и местных властей с защитой интересов жителей городских и сельских поселений. Одной из главных трудностей создания принципиально иной социальной сферы является неспособность граждан осознать новые реалии, в полной мере использовать возможности, предоставляющиеся развивающимся муниципальным управлением.

Большое значение для этого имеет развитие практики муниципального управления, общее экономическое и социальное развитие муниципальных образований. Назрела объективнаянеобходимость совершенствования системы экономического и социального управления процессом развития муниципальных образований.

Поиск эффективных путей решения проблем социального и экономического развития муниципальных образований сегодня весьма актуален. Несовершенство системыуправления муниципальным образованием, его структуры свидетельствует о недостаточной теоретической глубине их исследования, что приводит к выбору неэффективных путей, ведет к недоиспользованию всех институционально-экономических возможностей муниципальных образований по обеспечению развития своих территорий.

Цель дипломного проекта заключается в исследовании структурыуправления Лукояновским районом.

Для достижения этой цели решаются следующие задачи:

Рассмотреть теоретические основы организации местной власти, понятие, сущность, структура, функции, целиобъектов и субъектов муниципального управления;

Проанализироватьсистемууправления Лукояновским муниципальным районом Нижегородской области;

Определить оптимальную структуру управления муниципальным образованием;

Дать конкретные предложения по совершенствованию структурыуправления муниципальным образованием;

Предложить оценку эффективности муниципального управления.

Объектомдипломного исследования является организация местной власти, управление муниципальным образованием.

Предметом исследования является структурауправленияЛукояновскиммуниципальным районом Нижегородской области.

В процессе написания дипломной работы использовалисьстатистические отчеты, данные прогноза социально-экономического развития района, производственные задания и отчеты, организационнаяструктура и управленческая документация администрации района и законодательного собрания, уставЛукояновского муниципального района Нижегородской области, материалы периодической печати по вопросам развитиямуниципальных образований.

В основу исследования положены монографический (исследование, посвященное какому-либо одному вопросу, теме) и экономический(управлениехозяйством) методы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Закон 2003 г. устанавливает четкую структуру органов местного самоуправления. Он определяет обязательное наличие в этой структуре представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации. Также Законом предусматривается возможность наличия контрольного органа. В то же время нельзя забывать о концептуальных составляющих института местного самоуправления в Российской Федерации, где одним из основных принципов является принцип самостоятельности местного самоуправления, который включает в себя, в том числе, и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением

Основной задачей органов управления является обеспечение согласованных действий структурных подразделений администрации, рабочих групп, заинтересованных организаций, общественных объединений по реализации закона.

И все же вопросы формирования структуры органов местного самоуправления являются частью проблемы, связанной с определением баланса между существующими процессами централизации и децентрализации в сфере функционирования местного самоуправления. Анализ положений Закона 2003 г. показывает, что в настоящее время закладывается новая модель организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Для разработки и внедрения более эффективной системы муниципального управления Лукояновским райономнами предложена реорганизация организационной структуры администрации.Разработан отдельные направления пореорганизации, пакет нормативных предписаний для отдельных структур и сфер их деятельности.

Если говорить о собственно организационной структуре местной администрации, то основные направления их реорганизации могут быть следующими.

1. Органам местного самоуправленияЛукояновского района произвести разделение властных и хозяйственных функций, вывести за рамки администрации все структуры, занимающиеся хозяйственной деятельностью и имеющие в силу этого статус юридического лица, придание им формы муниципальных учреждений.

2. Администрации Лукояновского муниципального района создать в структуре администрации крупные организационно-административные блоки, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, достижение ее конечных целей. Это могут быть блоки экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, социальной политики, общественной безопасности и т.п. Создание крупных блоков позволитснизить нагрузку на главу администрации по решению текущих вопросов, позволит ему посвящать основную часть своего времени и силы проблемам стратегического управления района.

3. Органам местного самоуправления Лукояновского районарекомендовать создание наряду с классическими линейно-функциональными организационными структурами, структур программно-целевого или программно-функционального типа. Так как необходимость сочетания различных типов организационных структур и методов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления, реорганизации организационной структуры администрации.

При этом выбор оптимальной структуры управления муниципальным образованиемдолжен разворачиваться одновременно по нескольким параллельным линиям:

Разработка модели и организационного проекта реорганизации - ответственныйАдминистрация Лукояновского муниципального района;

Разработка нормативно-правовой базы деятельности органа местного самоуправления – Земское собрание Лукояновского района;

Разработка пакета нормативных предписаний для различных областей муниципальной деятельности – Земское собрание Лукояновского района;

Разработка положений об основных организационно-административных блоках - Администрация Лукояновского района;

Описание организационных процедур и функциональных связей всего пространства взаимодействия различных структур управления, основных рабочих мест и подготовка должностных инструкций – органы местного самоуправления района;

Переподготовка и повышение квалификации работников администрации – Администрация Лукояновского муниципального района;

Подготовка резерва кадров для муниципального управления-Администрация района, Земское собрание Лукояновского района.

ГЛОССАРИЙ

Акты местного самоуправления – принимает непосредственно население муниципального образования при проведении местных референдумов, собраний, сходов, конференций. Они призваны обеспечить организацию управления на местном уровне.

Администрация – 1.)орган муниципального управления; 2) должностные лица и руководящий персонал муниципального учреждения или предприятия.

Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с законодательством осуществляется население и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Дерево решений муниципального управления – схематическое представление процесса принятия решения для достижения целей муниципального управления.

Информационное обеспечениемуниципального управления –это организация поиска, сбора, хранения, обработки и передачи информации с целью ее использования для постановки и решения задач муниципального управления.

Критерии оценки эффективности муниципального управления - конкретные признаки на основе которых производится оценка состояния местного сообщества, уровня его социального, экономического и духовного развития.

Местное самоуправление –самостоятельное и под свою ответственность, непосредственно или через органы муниципального управления деятельность населения по решению местных вопросов, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Муниципальное образование – это сложная социально-экономическая система, состоящая из нескольких тесно взаимодействующих элементов: населения, природно-географической среды, градообразующей базы и жизнеобеспечивающей подсистемы, обслуживающей функционирование, сохранение и развитие муниципального образования.

Неэффективность - выполнение работы с большими, чемэто рассчитано, либо по сравнению с чем-либо другим, затратами. Показатель характеризующий некомпетентное муниципальное управление.

Организационная структура муниципального управления - состав, взаимосвязи и соподчиненность совокупности структурных подразделений органов и муниципального управления, выполняющих различные функции.

Органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»

2. Федеральный Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ, принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года

3. Закон Нижегородской области от 29 марта 2005 г. N 31-З «О дополнительных требованиях кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) и условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) Принят постановлением Законодательного Собрания от 24.03.2005 N 1361-III